Nghiên cứu giải pháp tháo gỡ chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng ngập mặn tại Việt Nam

TS. Nguyễn Đình Tiến

Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội

Email: nguyendinhtien@vnu.edu.vn

Tóm tắt

Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) đã đóng góp nguồn tài chính ổn định cho bảo vệ và phát triển rừng, nhưng việc chi trả dịch vụ môi trường rừng ngập mặn chưa được thực hiện và còn nhiều hạn chế. Các dịch vụ như hấp thụ và lưu giữ carbon, cung ứng bãi đẻ, vẻ đẹp cảnh quan chưa được khai thác đầy đủ. Những điểm nghẽn chính bao gồm thiếu hướng dẫn chi tiết về thực thi, khó khăn trong việc định lượng dịch vụ môi trường rừng ngập mặn, thiếu dữ liệu giám sát và nhận thức chưa đầy đủ từ bên sử dụng dịch vụ. Nghiên cứu đề xuất sửa đổi Nghị định 156/2018/NĐ-CP, nâng cao nhận thức doanh nghiệp và cộng đồng, mở rộng các mô hình thí điểm, áp dụng công nghệ giám sát hiện đại, đẩy mạnh chi trả trực tiếp và phát triển thị trường tín chỉ carbon xanh để nâng cao hiệu quả và bền vững chính sách PFES cho rừng ngập mặn tại Việt Nam.

Từ khóa: Chính sách, dịch vụ môi trường rừng, điểm nghẽn chính sách, rừng ngập mặn

Summary

The policy on Payment for Forest Environmental Services (PFES) has contributed to a stable financial source for forest protection and development. However, the implementation of PFES for mangrove forests remains limited and has not yet been effectively carried out. Key services such as carbon sequestration and storage, spawning ground provision, and landscape aesthetics have not been fully utilized. Major policy bottlenecks include the lack of detailed implementation guidelines, challenges in quantifying mangrove forest ecosystem services, insufficient monitoring data, and limited awareness from service users. This study proposes revisions to Decree No. 156/2018/ND-CP, enhanced awareness among enterprises and communities, expansion of pilot models, application of advanced monitoring technologies, promotion of direct payments, and the development of a green carbon credit market to improve the effectiveness and sustainability of PFES for mangrove forests in Vietnam.

Keywords: Policy, forest environmental services, policy bottlenecks, mangrove forests

GIỚI THIỆU

Từ năm 2008 cho tới nay, chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) đã đóng góp nguồn kinh phí đáng kể cho công tác bảo vệ và phát triển rừng, gắn với xóa đói giảm nghèo, nhất là đối với đồng bào dân tộc (Phạm và cộng sự, 2018). Sau hơn 10 năm thực hiện PFES, đến nay đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận, tạo lập nguồn tài chính ngoài ngân sách, ổn định, bền vững phục vụ công tác quản lý, bảo vệ, phát triển rừng, góp phần cải thiện sinh kế, tăng thu nhập, nâng cao đời sống cho người làm nghề rừng và sống gắn bó với rừng. Chính sách dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) hàng năm thu được bình quân là 1.200 tỷ đồng, số tiền này tương đương với 22% tổng đầu tư bình quân năm của toàn xã hội cho ngành Lâm nghiệp (Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam, 2021). Đây là nguồn tài chính ổn định, bền vững và có khả năng sẽ tiếp tục tăng cao do khai thác các DVMTR, góp phần làm giảm đầu tư ngân sách nhà nước cho ngành lâm nghiệp. Như vậy, chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) là một trong những chính sách lớn của ngành lâm nghiệp Việt Nam.

Mục tiêu chính của PFES là đảm bảo người cung cấp dịch vụ môi trường như: cộng đồng, cá nhân quản lý rừng, hộ gia đình cá nhân, khối tư nhân hoặc các tổ chức nhà nước được khuyến khích bảo vệ rừng và được chi trả cho những nỗ lực bảo vệ rừng của họ. Rừng ngập mặn (RNM) có thể cung cấp rất nhiều loại hình dịch vụ môi trường, như: dịch vụ hấp thụ, lưu trữ, bể chứa carbon; bồi lắng và giảm bùn thải; chống xói lở bờ biển; chắn sóng; cung ứng nước sạch, lọc kim loại nặng, lọc ô nhiễm; cung ứng bãi đẻ; vẻ đẹp cảnh quan và nguyên liệu thực phẩm (Phạm và cộng sự 2019; Phạm Hồng Lượng, 2018). Những câu hỏi xung quanh việc làm thế nào để chi trả được tốt nhất (phương thức thanh toán, tần suất thanh toán và phân bổ) vẫn chưa được trả lời. Một số tỉnh đã thí điểm các phương pháp chi trả khác nhau như chi trả theo nhóm hộ hoặc theo cộng đồng nhưng thường ở quy mô rất nhỏ. Hiệu quả của những cơ chế đó vẫn cần được phân tích đầy đủ.

Tổng diện tích RNM của Việt Nam hiện nay vào khoảng 200 ngàn ha, giảm mạnh từ sau năm 1943. Nhưng cho đến nay, trên cả nước mới chủ yếu thu được 2 loại dịch vụ môi trường rừng, là dịch vụ thủy điện và dịch vụ nước sạch, trong khi đó vẫn còn nhiều dư địa, tiềm năng lớn cho phát triển dịch vụ môi trường rừng như dịch vụ hấp thụ và lưu giữ carbon của rừng chưa được khai thác (Nguyễn và cộng sự 2023). Hiện nay, hoạt động nuôi trồng thủy sản trong các khu RNM, khu bảo tồn đang phát triển mạnh cần nghiên cứu đánh giá để tiến hành thu phí dịch vụ môi trường rừng cho phù hợp.

Hình 1: Diện tích rừng ngập mặn Việt Nam qua các năm

Nguồn: Tổng cục Lâm nghiệp Việt Nam (2024)

THỰC TRẠNG CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG NGẬP MẶN TẠI VIỆT NAM

Hệ sinh thái RNM là nơi cư ngụ của nhiều loài thủy hải sản, như: tôm, cua, hàu và các loài cá (Hong và San, 1993). Là nơi cung duy trì và ổn định đường bờ, bãi biển, chống sụt lún đất bởi quá trình xói mòn tự nhiên, tạo bãi bồi, (vii) hỗ trợ sinh kế cho địa phương thông qua việc cung cấp gỗ, nhiên liệu, thực phẩm, dược liệu, nguyên liệu xây dựng (Bandaranayake, 1998; Phạm và cộng sự 2020). Bên cạnh đó, RNM còn có khả năng hấp thụ carbon lớn gấp 4 lần so với rừng trên cạn (Alongi, 2008). Tuy nhiên, chi trả dịch vụ môi trường rừng hiện nay mới chỉ dừng lại ở 4 dịch vụ sau: 1) Thu từ cơ sở sản xuất thủy điện; 2) Thu từ cơ sở sản xuất và cung ứng nước sạch; 3) Thu từ tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí và; 4) Thu từ cơ sở sản xuất công nghiệp có sử dụng nước từ nguồn nước phục vụ cho sản xuất công nghiệp. Như vậy, một số dịch vụ khác, như: nuôi trồng thủy sản, hấp thụ carbon trong Nghị định 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp chưa được thực hiện.

Hình 2: Các dịch vụ chi trả và mức chi trả theo quy định

Nguồn: Tác giả tổng hợp

NHỮNG ĐIỂM NGHẼN CỦA CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG ĐỐI VỚI RỪNG NGẬP MẶN

Các quy định khi được chi trả dịch vụ môi trường rừng phải đáp ứng được các yêu cầu sau: (i) Cung ứng các dịch vụ môi trường rừng quy định tại Điều 61 Luật Lâm nghiệp; và (ii) Có đối tượng (bên) sử dụng dịch vụ môi trường rừng quy định tại Điều 57 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP. Như vậy, đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ carbon của rừng (khoản 3 Điều 61 Luật Lâm nghiệp) hiện nay mới đang thí điểm tại vùng Bắc Trung Bộ (ERPA), chưa có quy định cụ thể thực hiện trên phạm vi toàn quốc.

Còn đối với RNM, hiện Việt Nam chưa có quy chế chính thức để thực hiện chi trả, hiện chỉ mới dừng lại ở thí điểm tại các vùng có quy mô nhỏ. Nghị định số 156/2018/NĐ-CP đã bộc lộ những điểm hạn chế nhất định, đặc biệt là thiếu hướng dẫn cụ thể đối với đối tượng chi trả là cơ sở nuôi trồng thuỷ sản có sử dụng nguồn nước từ RNM, chưa xác định được đối tượng phải chi trả cho các dịch vụ khác như hấp thụ và lưu trữ carbon, vẻ đẹp cảnh quan du lịch. Đối tượng hưởng dịch vụ từ RNM lớn nhưng chưa xác định cụ thể đối tượng chi trả, cần nghiên cứu mở rộng đối tượng chi trả và hướng tới nhiều nhóm người mua.

Mặc dù nghị định 91/2024/NĐ-CP ngày 18/7/2024 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 156/2018/NĐ-CP đã bổ sung sửa đổi một số điều của nghị định 156, nhưng nghị định này mới chỉ tập trung vào sửa đổi các quy định liên quan đến thi thành một số điều của Luật Lâm nghiệp, như: khai thác, giao khoán; các quy định liên quan đến tổ chức và quản lý chứ chưa tập trung vào sửa đổi quy định về chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với RNM.

Các khó khăn, điểm nghẽn thực thi chính sách chi trả môi trường RNM hiện nay bao gồm: 1) Chưa có hướng dẫn thực thi chi tiết cho việc chi trả DVMT RNM; 2) Còn nhiều khó khăn trong việc xác định, định lượng DVMT RNM; 3) Thiếu các dữ liệu, thông tin trong thẩm tra, báo cáo và xác minh (MRV) đối với RNM.

Bên cạnh điểm nghẽn về thiếu khung pháp lý về chi trả DVMT RNM, quản trị rừng yếu kém vẫn xảy ra tại các địa phương. Việc xâm lấn rừng và khai thác chuyển đổi mục đích sử dụng đất RNM cho nuôi tôm, phát triển thủy sản vẫn diễn ra. Sự xung đột lợi ích giữa các bên liên quan, như: người dân, tàu cá, chủ hộ nuôi thủy sản, các cơ sở sản xuất công nghiệp vẫn hiện hữu và cần phải có cơ chế chia sẻ lợi ích. Đồng thời, thiếu hệ thống đánh giá, giám sát; thiếu thông tin, dữ liệu trong việc tính toán và luận cứ khoa học trong việc xác định đối tượng chi trả và mức chi trả làm cho các chính sách này chưa đưa vào được thực tế triển khai (Phạm và cộng sự 2020).

Ngoài ra, nhận thức từ bên mua, bên sử dụng dịch vụ môi trường RNM còn nhiều hạn chế, đặc biệt là với các dịch vụ hấp thụ carbon và vẻ đẹp cảnh quan du lịch. Cần nâng cao nhận vai trò của RNM trong hấp thụ lưu trữ các bon, cung cấp bãi đẻ cho thủy sản, bảo vệ đê điều, chắn sóng đối với các đối tượng sử dụng dịch vụ hệ sinh thái RNM.

GIẢI PHÁP THÁO GỠ CHÍNH SÁCH CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG NGẬP MẶN

Nhằm tháo gỡ cho các điểm nghẽn trong thực hiện chi trả DVMT RNM, tác giả đề xuất một số chính sách như sau:

Giải pháp ngắn hạn

Sửa đổi Nghị định 156/2018/NĐ-CP: Hiện tại chính sách chi trả DVMT rừng (PFES) ở Việt Nam chủ yếu tập trung vào rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, chưa bao quát đầy đủ hệ sinh thái RNM. Nghị định 156/2018/NĐ-CP có quy định về dịch vụ hấp thụ và lưu trữ carbon và dịch vụ cung ứng bãi đẻ được chi trả dịch vụ môi trường rừng. Tuy nhiên, do thiếu các hướng dẫn cụ thể về các văn bản pháp lý trong việc chi trả dịch vụ môi trường rừng nên Nghị định 156 đã không hiệu quả trong việc thực hiện chi trả đối với RNM.

Vì vậy, cần bổ sung các quy định cụ thể về PFES cho RNM trong các văn bản pháp luật và có các nghị định hướng dẫn. Sửa đổi một số điều trong Nghị định 156/2018 như điều 57, điểu 58 và điều 59 về dịch vụ, đối tượng và mức giá chi trả.

Nâng cao nhận thức của doanh nghiệp và cộng đồng: Các lợi ích và vai trò của RNM vẫn còn bỏ sót, nhiều doanh nghiệp và người mua tiềm năng mặc dù có nhận thức tốt về tầm quan trọng của RNM nhưng chưa sẵn sàng cho việc chi trả, chưa có luận chứng rõ ràng về việc họ chi trả cho mục đích gì và chi trả cho ai. Vì thế, ngoài việc xây dựng cơ chế chi trả, cần có các chương trình tập huấn, hội thảo và truyền thông để nâng cao hiểu biết của đối tượng sử dụng dịch vụ RNM. Các chương trình cần linh hoạt và có nhiều đối tượng tham gia trong đó có các doanh nghiệp trong và ngoài nước, cộng đồng người dân địa phương. Tài liệu hội thảo cần rõ ràng, xúc tích và dễ hiểu để đạt được hiệu quả tốt trong truyền thông.

Đẩy mạnh các mô hình thí điểm chi trả dịch vụ môi trường RNM: Hiện tại, các mô hình chi trả RNM tại Quảng Ninh và Cà Mau đều có cách thức thực hiện khác nhau. Ví dụ ở Quảng Ninh đang xây dựng chi trả cho nhóm cộng đồng người dân bảo vệ RNM và chi trả cho dịch vụ cung ứng bãi đẻ. Mô hình này thực chất phát huy được vai trò của cộng đồng địa phương nhưng cơ chế xây dựng dựa trên hoạt động của dự án hỗ trợ nên tính bền vững không cao khi dự án kết thúc. Ở Cà Mau mặc dù có sự tham gia của Doanh nghiệp địa phương trong việc chi trả dịch vụ hệ sinh thái RNM. Nhưng mô hình này vẫn chỉ bó hẹp trong phạm vi nhóm hộ có đăng ký triển khai và thực hiện theo cam kết của Dự án. Tuy vậy, cả hai mô hình này đều đã góp phần nâng cao nhận thức của các đối tượng sử dụng dịch vụ môi trường RNM. Cần mở rộng các mô hình tương tự đến các địa phương khác và thiết kế cơ chế chi trả linh hoạt đáp ứng tình hình thực tế tại địa phương.

Xây dựng hệ thống giám sát báo cáo và kiểm kê (MRV): Hiện tại, các dữ liệu về diện tích RNM, các số liệu về chất lượng rừng, nguyên nhân mất rừng và các chương trình bảo tồn rừng vẫn còn chồng chéo, số liệu giữa các ban ngành chưa đồng bộ. Việc theo dõi thay đổi diện tích và chất lượng rừng cần cập nhật. Cần tích hợp dữ liệu RNM với hệ thống dữ liệu quản lý rừng quốc gia (FRMS).

Giải pháp dài hạn

Cần thay đổi cách tiếp cận: Hệ thống chi trả dịch vụ môi trường RNM cần có một cách tiếp cận mới và cơ chế chi trả mới. Hiện nay cơ chế chi trả PFES chủ yếu theo hình thức chi trả gián tiếp. Các Quỹ bảo vệ và phát triển tại các tỉnh và Quỹ bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam (Quỹ Trung Ương) đều đang hoạt động theo hình thức ủy thác. Tức là người mua (người sử dụng dịch vụ môi trường rừng) như Nhà máy thủy điện, Công ty nước sạch đều thu tiền và chi trả thông qua Quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Hình thức này không phù hợp nếu áp dụng đối với RNM bởi lẽ RNM phân bố rời rạc, khó xác định được lưu vực (giống như hình thức chi trả dịch vụ thủy điện hiện nay).

Bên cạnh đó, cần thay đổi cách tiếp cận, thay đổi suy nghĩ hướng đến mục tiêu người sử dụng dịch vụ là các đối tác nước ngoài, đối tác là các doanh nghiệp, công ty năng lượng và các tập đoàn hằng hải. Trên thế giới, 77,3% các hoạt động dự án của RNM tiếp cận theo dịch vụ hấp thụ và lưu trữ carbon trong khi đó chỉ khoảng 3-5% các nghiên cứu của Việt Nam tiếp cận dịch vụ hấp thụ và lưu trữ carbon đối với RNM, 45,5% các dự án tiếp cận theo hướng dịch vụ nuôi trồng thủy sản trong khi đó tại Việt Nam có tới 89% tiếp cận theo dịch vụ nuôi trồng thủy sản. Với dịch vụ này hoàn toàn có thể mở rộng đối tượng sử dụng đặc biệt là các công ty có lượng phát thải carbon lớn.

Lồng ghép các sáng kiến quốc tế và tài trợ từ các tổ chức: Việt Nam là thành viên của nhiều hiệp định quốc tế về môi trường, trong đó cam kết giảm phát thải ròng bằng 0 đến năm 2050 là điều kiện bắt buộc các quốc gia cần thực hiện. Về lâu dài, cần tận dụng các cơ hội tài trợ từ các quỹ quốc tế như quỹ Khí hậu xanh, chương trình REDD+, dự án LEAF và chương trình giảm phát thải Bắc Trung Bộ (ERPA). Cần hợp tác, phát triển cơ chế chi trả của các tổ chức quốc tế để tài trợ cho các dự án RNM. Lồng ghép sáng kiến REDD+ trong chi trả hấp thụ carbon đối với RNM.

Tích hợp PFES vào chi trả dịch vụ môi trường RNM: Hiện nay, dịch vụ môi trường rừng (PFES) mới chỉ chi trả được 2 dịch vụ chính là dịch vụ đầu nguồn (thủy điện) và dịch vụ cung ứng nước sạch. Còn nhiều dịch vụ được liệt kê trong Nghị định 156/2018/NĐ-CP như dịch vụ hấp thụ carbon, dịch vụ cung ứng bãi đẻ, dịch vụ du lịch vẫn chưa được thực hiện. Tuy nhiên, hệ thống PFES đã hoạt động được hơn 10 năm và khá hiệu quả.

Tăng cường công nghệ vào quản lý và giám sát RNM: Cần có những đánh giá hệ thống toàn diện về RNM. Giám sát dự báo những thay đổi về diện tích kịp thời có chiến lược bảo vệ. Hiện tại, công tác giám sát và quản lý RNM hiện nay vẫn dựa nhiều vào phương pháp truyền thống, gây khó khăn trong việc đánh giá hiệu quả PFES. Cần sử dụng công nghệ viễn thám và GIS để theo dõi diện tích và chất lượng RNM. Ứng dụng blockchain trong việc quản lý các khoản chi trả, đảm bảo tính minh bạch và công bằng. Những công nghệ hiện đại giúp giảm chi phí giám sát, tăng độ chính xác và xây dựng niềm tin cho các bên tham gia.

Giải pháp ưu tiên

Tạo cơ chế linh hoạt về tài chính: Các nguồn thu từ PFES ở Việt Nam còn hạn chế và phụ thuộc vào một số ít đối tượng chi trả (chủ yếu từ thủy điện và nước sạch). Cần mở rộng và đa dạng hóa đối tượng tăng nguồn thu bao gồm từ các doanh nghiệp tư nhân, tổ chức quốc tế, và các ngành kinh tế hưởng lợi khác. Một cơ chế tài chính linh hoạt đảm bảo nguồn lực bền vững cho PFES, tránh tình trạng lệ thuộc vào một nguồn thu duy nhất.

Thực hiện chi trả trực tiếp: Duy trì sử dụng hệ thống chi trả dịch vụ môi trường rừng sẵn có nhưng tiến hành chi trả trực tiếp, Quỹ hoặc chính quyền địa phương với vai trò người giám sát quá trình chi trả. Các doanh nghiệp có thể chi trả trực tiếp cho cộng đồng địa phương để họ bảo vệ RNM của mình.

Tăng cường minh bạch và giám sát: Phát huy vai trò của cộng đồng trong quản lý và bảo vệ rừng. Xây dựng quy trình báo cáo chi tiết về diện tích và chất lượng RNM, đồng thời công khai các báo cáo này. Cộng đồng được quyền tham gia vào xây dựng kế hoạch bảo vệ và phát triển RNM, đồng thời được giám sát quá trình chi trả giữa các bên liên quan.

Hướng đến thị trường tín chỉ carbon xanh: Xây dựng và lồng ghép chi trả dịch vụ môi trường RNM vào thị trường tín chỉ carbon của Việt Nam./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alongi, D. M. (2008). Mangrove forests: Resilience, protection from tsunamis, and responses to global climate change. Estuarine, Coastal and Shelf Science, 76(1), 1–13. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.ecss.2007.08.024.

2. Bandaranayake, W. M. (1998). Traditional and medicinal uses of mangroves. Mangroves and Salt Marshes, 2(3), 133–148. https://doi.org/10.1023/A:1009988607044.

3. Nguyen, H., Harper, Richard. J., and Dell, B. (2023). Examining local community understanding of mangrove carbon mitigation: A case study from Ca Mau province, Mekong River Delta, Vietnam. Marine Policy, 148, 105398. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.marpol.2022.105398.

4. Phạm Hồng Lượng. (2018). Chi trả dịch vụ môi trường rừng ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp. Tạp chí Khoa học và Công nghệ Lâm nghiệp, (1), 1–10.

5. Pham., T.T, Long, H., Chi., L. Ð., Tien, N.T, Vinh., V.T. (2020). Who will buy? Potential buyers for mangrove environmental services in Vietnam: Results from a case study in Hai Phong. https://doi.org/10.17528/cifor/007642.

6. PhamT.T., Phuong.T, V., Truong, V.N., Hoang, N. V., Long, H., T.L.C., D., and Tien Đ.N. (2019). Opportunities and challenges for mangrove management in Vietnam: Lessons learned from Thanh Hoa, Thai Binh and Quang Ninh provinces. https://doi.org/10.17528/cifor/007404.

7. Quốc hội (2017). Luật số 16/2017/QH14 ngày 15/11/2017, Luật Lâm nghiệp.

8. Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam (2021). Tổng kết 10 năm thực hiện chính sách chi trả dịch vụ MTR giai đoạn 2011-2020 và định hướng phát triển 2021-2030.