Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước TP. Hà Nội

ThS. Nguyễn Đình Mạnh

Cục Người có công - Bộ Nội vụ

Nghiên cứu sinh tại Học viện Tài chính - Chuyên ngành Tài chính - ngân hàng

Email: nguyendinhmanhhvtc@gmail.com

Tóm tắt

Nghiên cứu tập trung đánh giá thực trạng công tác quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại TP. Hà Nội trong giai đoạn 2016-2023. Kết quả cho thấy, công tác này đã đạt được những thành tựu nhất định, nổi bật là việc phân cấp mạnh mẽ và tăng cường quyền tự chủ trong thực hiện nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng chỉ ra những hạn chế còn tồn tại trong quá trình quản lý. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản ngân sách TP. Hà Nội trong thời gian tới.

Từ khóa: Hiệu quả quản lý, chi đầu tư xây dựng cơ bản, ngân sách nhà nước

Summary

This study focuses on evaluating the current state of capital construction expenditure management from the state budget in Hanoi during the period 2016–2023. The findings indicate that this area of public financial management has achieved certain milestones, notably the strong decentralization and enhanced autonomy in implementing capital construction spending tasks. However, the study also identifies existing limitations in the management process. Based on these insights, the author proposes several recommendations to improve the efficiency of managing capital construction expenditure from Hanoi’s state budget in the coming period.

Keywords: Management efficiency, capital construction expenditure, state budget

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong những năm gần đây, chi đầu tư phát triển của TP. Hà Nội đã ghi nhận sự tăng trưởng nhanh chóng. Cụ thể, tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách Thành phố đã tăng từ 28.408 tỷ đồng (năm 2016) lên 44.367 tỷ đồng (năm 2022). Trong đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách tăng từ 28.156 tỷ đồng (năm 2016) lên 41.173 tỷ đồng (năm 2022) (Cục Thống kê TP. Hà Nội, 2017-2023).

Sự gia tăng về quy mô đầu tư XDCB đi kèm với mức độ phức tạp ngày càng cao, xuất phát từ tính chất đa dạng của các dự án và sự thay đổi trong chính sách quản lý của Nhà nước. Mặc dù vậy, công tác quản lý chi đầu tư XDCB trên địa bàn Thành phố vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế. Phân tích thực trạng cho thấy các bất cập tồn tại ở tất cả các khâu, từ lập, chấp hành dự toán cho đến quyết toán chi. Bên cạnh đó, tình trạng thất thoát và nợ đọng trong XDCB vẫn là những vấn đề chưa được giải quyết triệt để.

Số liệu giai đoạn 2017-2023 cho thấy, TP. Hà Nội đang thực hiện phân cấp mạnh mẽ, tăng cường tự chủ trong việc thực hiện nhiệm vụ chi đầu tư XDCB của chính quyền các cấp. Điều này thể hiện qua xu hướng gia tăng chi đầu tư XDCB tại các quận, huyện, trong khi ngân sách cấp Thành phố tập trung nguồn lực cho các công trình, dự án trọng điểm đòi hỏi vốn đầu tư lớn. Do đó, việc nghiên cứu các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi đầu tư XDCB từ ngân sách Thành phố là yêu cầu cấp thiết.

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGÂN SÁCH TP. HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2016-2023

Lập dự toán chi

Số liệu tại Bảng 1 cho thấy, dự toán chi đầu tư XDCB của Hà Nội có xu hướng tăng trong giai đoạn 2016-2023, cụ thể: năm 2016 là 25.721,3 tỷ đồng; năm 2017 là 31.637,1 tỷ đồng; năm 2018 là 40.791,0 tỷ đồng; năm 2019 là 42.737,4 tỷ đồng; năm 2020 là 39.756,4 tỷ đồng; năm 2021 là 43.747,3 tỷ đồng; năm 2022 là 50.072,9 tỷ đồng; năm 2023 là 45.796,3 tỷ đồng.

Tổng chi đầu tư phát triển (ĐTPT) của Thành phố liên tục tăng qua các năm, với mức trung bình hơn 40.000 tỷ đồng/năm, trong đó chi XDCB luôn chiếm tỷ trọng lớn, tương đương với tổng chi ĐTPT. Điều này cho thấy TP. Hà Nội đã tập trung nguồn lực đáng kể cho các dự án phát triển hạ tầng, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Bảng 1: Dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản ngân sách TP. Hà Nội

theo cơ cấu chi giai đoạn 2016-2023

Đơn vị tính: tỷ đồng

Nguồn: Dự toán ngân sách nhà nước Thành phố được HĐND Thành phố phê duyệt từ năm 2016-2023

Dự toán chi ngân sách của các đơn vị dự toán đã được xây dựng trên cơ sở nhiệm vụ được giao, các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành, định mức phân bổ chi do cơ quan có thẩm quyền ban hành và tình hình thực hiện dự toán của các năm trước. Dự toán được lập theo đúng nội dung và mẫu biểu quy định, thể hiện đầy đủ các nội dung chi theo từng loại hình đơn vị dự toán.

Nhìn chung, quy trình và các bước chuẩn bị dự toán chi ĐTPT ngân sách đã được các đơn vị thực hiện nghiêm túc. Về cơ bản, dự toán chi đã được chi tiết đến từng chương, loại, khoản, mục, tiểu mục, nội dung chi. Điều này đã tác động tích cực đến quá trình chấp hành dự toán, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, cũng như công tác kế toán và quyết toán chi ĐTPT ngân sách.

Chấp hành dự toán chi

Chi đầu tư phát triển giai đoạn 2016-2020

Trong giai đoạn 2016-2020, tổng chi ngân sách Thành phố là 399.563,413 tỷ đồng. Trong đó, chi ngân sách cấp Thành phố là 199.422 tỷ đồng và cấp quận, huyện là 200.142,157 tỷ đồng.

Tổng chi đầu tư XDCB cấp Thành phố đạt 83.711,580 tỷ đồng và tổng chi đầu tư XDCB cấp quận, huyện đạt 81.450,190 tỷ đồng. Trong đó, nguồn vốn cho các dự án XDCB tập trung của Thành phố là 64.277 tỷ đồng.

Phân bổ vốn đầu tư phát triển trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn 2021-2025

Theo kế hoạch 5 năm 2021-2025, tổng mức vốn đầu tư công từ ngân sách Thành phố là 304.799,654 tỷ đồng. Trong đó, ngân sách cấp Thành phố quản lý là 218.962,654 tỷ đồng, trong đó bố trí 161.150,352 tỷ đồng cho các dự án thuộc nhiệm vụ chi cấp Thành phố (bao gồm vốn ODA do Trung ương cấp phát là 23.865,5 tỷ đồng và vốn ODA Thành phố vay lại là 34.681,5 tỷ đồng; và 83.057,856 tỷ đồng để thực hiện 193 dự án chuyển tiếp từ giai đoạn 2016-2020.

Nguồn vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Thành phố tập trung chủ yếu cho đầu tư xây dựng, hiện đại hóa hạ tầng đô thị, nông thôn ngoại thành, bảo vệ môi trường, thực hiện các dự án thuộc lĩnh vực văn hóa xã hội, phát triển khoa học, công nghệ thông tin và các ngành trọng điểm.

Phân cấp chi giai đoạn 2021-2023

Số liệu tại Bảng 2 cho thấy, chi đầu tư XDCB cấp quận, huyện có xu hướng tăng mạnh, từ 18.713 tỷ đồng (năm 2021) lên 26.181,4 tỷ đồng (năm 2023). Đáng chú ý, tại cấp quận, huyện, tỷ lệ chi XDCB trên tổng chi đầu tư phát triển luôn đạt 100%, cho thấy hoạt động đầu tư ở cấp cơ sở hầu hết được dành cho XDCB. Trong khi đó, chi đầu tư cấp Thành phố có sự biến động, phản ánh việc tập trung nguồn lực cho các dự án trọng điểm theo từng năm.

Bảng 2: Phân cấp chi đầu tư phát triển ngân sách TP. Hà Nội giai đoạn 2021-2023

Đơn vị tính: tỷ đồng

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các năm từ 2021-2023

Quyết toán chi

Theo các báo cáo công khai quyết toán dự án XDCB hoàn thành của UBND Thành phố, tình hình quyết toán chi đầu tư XDCB trong giai đoạn 2017-2023 cho thấy tỷ lệ vốn không được duyệt trên tổng số vốn đề nghị quyết toán được duy trì ở mức thấp. Cụ thể:

- Đối với các dự án cấp Thành phố, số vốn không được duyệt sau quyết toán như sau: Năm 2017 là 43,360 tỷ đồng (chiếm 0,7%); năm 2018 là 62,209 tỷ đồng (chiếm 0,73%); năm 2019 là 32,117 tỷ đồng (chiếm 0,48%); năm 2020 là 166 tỷ đồng (chiếm 1%); năm 2021 là 46,050 tỷ đồng (chiếm 0,7%); năm 2022 là 56,500 tỷ đồng (chiếm 0,88%); năm 2023 là 26,830 tỷ đồng (chiếm 0,31%).

- Đối với các dự án cấp quận, huyện, tỷ lệ vốn không được duyệt có phần cao hơn, cụ thể: năm 2017 là 129,805 tỷ đồng (chiếm 1,9%); năm 2018 là 117,622 tỷ đồng (chiếm 1,1%); năm 2019 là 103,932 tỷ đồng (chiếm 0,92%); năm 2020 là 150 tỷ đồng (chiếm 1,14%); năm 2021 là 142,486 tỷ đồng (chiếm 1,31%); năm 2022 là 118,400 tỷ đồng (chiếm 0,84%); năm 2023 là 152,240 tỷ đồng (chiếm 0,83%).

Tỷ lệ vốn bị xuất toán sau quyết toán ở cả 2 cấp trung bình chỉ ở mức khoảng 1%/năm, cho thấy sự chặt chẽ trong khâu thẩm tra, phê duyệt. Kết quả này phản ánh sự chỉ đạo quyết liệt của UBND Thành phố trong công tác quản lý chi. Tuy nhiên, để nâng cao hơn nữa hiệu quả, Thành phố vẫn cần tiếp tục tăng cường quản lý ở các khâu trước đó như lập và chấp hành dự toán, nhằm đảm bảo các hồ sơ quyết toán được nộp đúng hạn và giảm thiểu tối đa chênh lệch, tránh gây nợ đọng trong XDCB.

HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN NGÂN SÁCH TP. HÀ NỘI

Lập dự toán không sát, hủy bỏ dự toán

Trong quá trình lập dự toán, các đơn vị sử dụng ngân sách thông thường dự toán nhu cầu chi cao hơn khả năng cân đối ngân sách. Lập dự toán không sát, hủy bỏ dự toán, chuyển nguồn cuối năm lớn có xu hướng tăng, vẫn còn tình trạng lập dự toán không tính đến mức biến động giá của thị trường dẫn đến dự án trải qua nhiều năm phải điều chỉnh vốn nhiều lần. Bên cạnh đó, còn tình trạng sử dụng sai mục đích nguồn kinh phí, chi sai quy định, còn những khoản tạm ứng quá hạn, ứng trước dự toán chưa thu hồi…

Chậm lập báo cáo quyết toán

Vẫn còn số lượng lớn dự án đã hoàn thành nhưng chậm lập báo cáo quyết toán, gây tồn đọng tại nhiều đơn vị. Công tác thẩm tra quyết toán còn mang tính hình thức, chủ yếu mới chỉ xem xét trên hồ sơ mà chưa gắn với kiểm tra thực địa công trình. Điều này làm giảm hiệu quả của khâu kiểm soát cuối cùng và là một trong những nguyên nhân khiến tỷ lệ giảm trừ chi sau thẩm tra còn thấp.

Nợ đọng trong xây dựng cơ bản còn phức tạp

Trước tình trạng nợ đọng XDCB tăng cao trong giai đoạn trước, HĐND Thành phố yêu cầu chính quyền các cấp cần phải bố trí nguồn vốn đầu tư XDCB có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải. Đồng thời, phải có các biện pháp để xóa nợ đọng XDCB và không làm phát sinh nợ mới. Thực tế cho thấy, hiện còn không ít địa phương và các nhà thầu quan niệm các công trình quan trọng của địa phương sử dụng vốn ngân sách nhà nước không trước thì sau sẽ được thanh toán vốn, nên đã triển khai xây dựng ồ ạt, vượt khối lượng so với kế hoạch được giao. Do vậy, Lãnh đạo HĐND và UBND Thành phố đã có nhiều chỉ đạo quyết liệt nhằm xử lý và không làm phát sinh nợ đọng XDCB mới. Quan điểm chỉ đạo của Thành phố là thực hiện triệt để nguyên tắc phân cấp "nợ của cấp nào, cấp đó phải trả", khẳng định ngân sách Thành phố sẽ không trả thay cho các địa phương.

Các quy định hiện hành đều yêu cầu việc thực hiện và giải ngân vốn phải tuân thủ nghiêm ngặt kế hoạch được giao để ngăn chặn nợ mới phát sinh. Cụ thể, theo Quyết định số 4969/QĐ-UBND ngày 10/12/2022 của UBND TP. Hà Nội về giao chỉ tiêu Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán thu, chi ngân sách năm 2023, Lãnh đạo Thành phố đã chỉ đạo, năm 2023 tuyệt đối không để phát sinh nợ XDCB đối với dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách cấp Thành phố. Bên cạnh đó, đối với dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách cấp Thành phố, việc giải ngân vốn đầu tư phải được thực hiện trên cơ sở danh mục và mức vốn được giao, đảm bảo tuân thủ các quy định của pháp luật về đầu tư công, ngân sách nhà nước và các quy định liên quan.

GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TP. HÀ NỘI

Một là, hoàn thiện công tác lập dự toán chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Trong bối cảnh nhu cầu đầu tư XDCB của các ngành, các cấp đã vượt xa khả năng huy động của các nguồn thu ngân sách, Thành phố cần tập trung rà soát để xây dựng danh mục dự án ưu tiên trong từng giai đoạn. Nguyên tắc cốt lõi là chỉ bố trí vốn cho các dự án đã xác định rõ nguồn và được chứng minh có hiệu quả cao trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Hai là, hoàn thiện công tác chấp hành dự toán chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Công tác theo dõi việc chấp hành dự toán và đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm liên quan hầu hết đến thẩm quyền, trách nhiệm của HĐND, UBND Thành phố, phòng Tài chính - Kế hoạch, các cơ quan, đơn vị được giao là chủ đầu tư. Do vậy, cần thiết phải xây dựng và ban hành một Quy chế cụ thể, quy định rõ quy trình và trách nhiệm của từng bên trong việc lập, theo dõi và đánh giá kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm trên địa bàn.

Ba là, hoàn thiện công tác quyết toán chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Để hoàn thiện công tác quyết toán chi ĐTPT, đòi hỏi sự quan tâm chỉ đạo sát sao của lãnh đạo địa phương trong việc triển khai quyết toán dự án hoàn thành và giải ngân vốn. Đồng thời, các cơ quan chuyên môn như phòng Tài chính - Kế hoạch, phòng Quản lý đô thị và Ban quản lý dự án cần phát huy vai trò chủ động, kịp thời tham mưu các biện pháp tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy tiến độ quyết toán.

Bốn là, kiện toàn bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ quản lý. Giải pháp này gồm 2 nội dung chính:

- Về bộ máy: Ngày 1/7/2025 Hà Nội sẽ bắt đầu triển khai mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và thực hiện việc đẩy mạnh phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2025. UBND TP. Hà Nội cần xác định rõ các vấn đề ưu tiên, cấp bách thuộc phạm vi quản lý; đồng thời, kiện toàn bộ máy quản lý chi đầu tư XDCB cấp xã với tinh thần phân cấp triệt để, tối đa nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp xã, quản lý hiệu quả nguồn vốn đầu tư XDCB, sẵn sàng đáp ứng nhiệm vụ được giao.

- Về con người: Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư công từ ngân sách nhà nước thông qua công tác đào tạo và đào tạo lại nhằm bổ sung kiến thức về lý thuyết, kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý, đặc biệt là quản lý chi đầu tư từ ngân sách nhà nước; phân bổ hợp lý nguồn cán bộ quản lý phù hợp với trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, có phẩm chất đạo đức tốt…

Năm là, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý liên quan. Giải pháp này yêu cầu rà soát toàn diện các chính sách quản lý nhà nước về đầu tư tại địa phương để xác định các ưu, nhược điểm và có sự điều chỉnh, bổ sung kịp thời. Cần phải quy định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ của từng bên liên quan; hệ thống hóa, chi tiết hóa và làm rõ nội dung các văn bản quan trọng như: quy chế quản lý đầu tư XDCB, quy chế đấu thầu, các định mức và đơn giá xây dựng...nhằm tạo ra một hành lang pháp lý đồng bộ, hiệu quả.

Sáu là, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin. UBND Thành phố cần chỉ đạo các sở, ngành và phối hợp với Kho bạc Nhà nước để hoàn thiện phần mềm hệ thống thông tin liên ngành trong quản lý các dự án đầu tư. Hệ thống này cần tích hợp các công cụ hỗ trợ như: Công cụ phân bổ ngân sách cho cơ quan tài chính; Chức năng tạo Tờ khai điện tử trên Internet để chủ đầu tư đăng ký kế hoạch hàng năm; Tự động hóa việc đưa kế hoạch đã được duyệt vào chương trình quản lý chung.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2015). Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.

2. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15.

3. Quốc hội (2024). Luật Thủ đô số 39/2024/QH15.

4. Quốc hội (2014). Luật Xây dựng số 50/2014/QH13.

5. HĐND TP. Hà Nội (2017-2024). Dự toán ngân sách các năm từ 2017-2024 và Nghị quyết phê chuẩn báo cáo quyết toán các năm từ 2017-2024.

6. HĐND TP. Hà Nội (2021), Nghị quyết số 21/NQ-HĐND ngày 23/9/2021 về Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2021-2025 của TP. Hà Nội.

7. UBND TP. Hà Nội (2017-2024). Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội các năm từ 2017-2024.

8. UBND TP. Hà Nội (2017-2024). Báo cáo quyết toán ngân sách các năm từ 2017-2024.