Tăng cường quản lý thuế dựa trên rủi ro: Cơ sở lý luận, thực tiễn và một số khuyến nghị chính sách

TS. Trần Việt Tuấn

Tạp chí Kinh tế - Tài chính

Email: tuantongcucthue@gmail.com

Tóm tắt

Hiện nay, công tác quản lý thuế đứng trước yêu cầu đổi mới, minh bạch và hiệu quả hơn. Chuyển từ mô hình truyền thống sang quản lý thuế dựa trên rủi ro là xu thế tất yếu và chiến lược nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, bảo đảm công bằng và thúc đẩy phát triển bền vững. Trong bối cảnh nguồn lực còn hạn chế, mô hình này là lời giải phù hợp để nâng cao hiệu quả thu ngân sách tại Việt Nam. Bài viết phân tích cơ sở lý luận của quản lý thuế theo rủi ro, tham chiếu một số kinh nghiệm quốc tế tiêu biểu, từ đó đề xuất các định hướng chính sách thiết thực nhằm hoàn thiện mô hình này. Qua đó, góp phần xây dựng hệ thống thuế hiện đại, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong kỷ nguyên số.

Từ khóa: Quản lý thuế, rủi ro, dữ liệu thuế, chính sách thuế.

Summary

Currently, tax administration faces increasing demands for innovation, transparency, and greater efficiency. The shift from a traditional model to risk-based tax management represents an inevitable and strategic trend aimed at enhancing management effectiveness, ensuring fairness, and promoting sustainable development. In the context of limited resources, this model provides an appropriate solution to improve efficiency of the State budget revenue collection in Viet Nam. This article analyzes the theoretical foundations of risk-based tax management, references several notable international experiences, and proposes practical policy directions to refine this model. It contributes to building a modern and effective tax system that meets the socio-economic development requirements in the digital era.

Keywords: Tax administration, risk, tax data, tax policy

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

Khái niệm quản lý thuế theo rủi ro

Quản lý thuế dựa trên rủi ro (Risk-Based Tax Administration) là một phương pháp quản lý tối ưu hóa nguồn lực bằng cách phân loại, đánh giá và giám sát người nộp thuế dựa trên mức độ rủi ro vi phạm nghĩa vụ thuế. Phương pháp này được xây dựng trên nguyên tắc tập trung nguồn lực quản lý vào những đối tượng có khả năng vi phạm cao, thay vì phân bổ đều nguồn lực cho mọi trường hợp. Điều này không chỉ giúp giảm thiểu gánh nặng kiểm tra, thanh tra đối với người nộp thuế tuân thủ tốt nghĩa vụ thuế mà còn tăng cường hiệu quả phát hiện và xử lý các hành vi trốn thuế, gian lận thuế.

Khái niệm này ra đời trong bối cảnh các cơ quan thuế phải quản lý lượng lớn người nộp thuế đa dạng về quy mô, ngành nghề, phương thức hoạt động và tiềm ẩn các nguy cơ không tuân thủ khác nhau. Sự phát triển nhanh chóng của công nghệ và dữ liệu lớn đã tạo điều kiện để các cơ quan thuế áp dụng các mô hình phân tích, dự báo rủi ro dựa trên hành vi và dữ liệu tài chính của người nộp thuế, từ đó nâng cao tính hiệu quả và chuyên nghiệp trong quản lý.

Các yếu tố cấu thành mô hình quản lý thuế theo rủi ro

Một hệ thống quản lý thuế dựa trên rủi ro hiệu quả phải được xây dựng trên nền tảng ba yếu tố chủ chốt, bao gồm:

Thứ nhất là, hệ thống cơ sở dữ liệu liên ngành đầy đủ và chính xác: Việc tập hợp, tích hợp dữ liệu từ nhiều nguồn như cơ quan thuế, hải quan, ngân hàng, đăng ký kinh doanh, bảo hiểm xã hội… tạo nên một bức tranh toàn diện về hành vi kinh tế của người nộp thuế. Dữ liệu này là nền tảng để xây dựng các chỉ số và mô hình đánh giá rủi ro.

Thứ hai là, chỉ số rủi ro và công nghệ phân tích hiện đại: Các chỉ số rủi ro (Risk Indicators) được thiết kế dựa trên phân tích hành vi và các đặc điểm kinh tế nhằm nhận diện những dấu hiệu bất thường hoặc có nguy cơ vi phạm. Công nghệ như trí tuệ nhân tạo (AI), học máy (Machine Learning - ML) giúp xử lý lượng lớn dữ liệu, tự động hóa phân tích và nâng cao độ chính xác của dự báo rủi ro.

Thứ ba là, các công cụ giám sát, thanh tra linh hoạt theo mức độ rủi ro: Thay vì áp dụng thanh tra kiểm tra đại trà, các công cụ quản lý theo rủi ro cho phép cơ quan thuế ưu tiên phân bổ nguồn lực vào những đối tượng có mức rủi ro cao nhất, từ đó nâng cao hiệu quả và giảm thiểu gánh nặng cho các doanh nghiệp và người nộp thuế trung thực.

Kinh nghiệm quốc tế

Nghiên cứu và tham khảo kinh nghiệm quốc tế là cơ sở quan trọng để Việt Nam hoàn thiện mô hình quản lý thuế dựa trên rủi ro.

Tại OECD: Từ năm 2004, OECD đã tiên phong xây dựng khung lý thuyết “Quản lý rủi ro tuân thủ thuế” (Tax Compliance Risk Management), nhấn mạnh nguyên tắc “hành xử phù hợp với rủi ro” (proportionate response). OECD chỉ ra rằng, việc hiểu rõ động cơ không tuân thủ và phân loại chính xác mức độ rủi ro là yếu tố then chốt để xây dựng các chiến lược quản lý thuế phù hợp, tránh áp dụng biện pháp cứng nhắc với tất cả các đối tượng.

Tại Anh và New Zealand: Hai quốc gia này đã ứng dụng thành công phân tích dữ liệu lớn (Big Data) và công nghệ phân tích hành vi người nộp thuế trong quản lý thuế. Cơ quan HMRC (Anh) phát triển hệ thống “Connect” tích hợp dữ liệu liên ngành, từ tài chính cá nhân đến kinh doanh để phát hiện sai lệch thuế nhanh chóng và chính xác. Inland Revenue New Zealand sử dụng hệ thống cảnh báo sớm dựa trên học máy, giúp ngăn ngừa vi phạm trước khi xảy ra.

Tại Singapore: Đi đầu trong việc liên thông dữ liệu thuế, hải quan và tài khoản ngân hàng trong một hệ thống quản trị tập trung. Mô hình này cho phép cơ quan thuế có cái nhìn tổng thể về hành vi kinh tế của người nộp thuế, cập nhật liên tục và đánh giá rủi ro chính xác hơn, đồng thời giảm thiểu sự chồng chéo, tăng tính minh bạch và hiệu quả giám sát.

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ THUẾ THEO RỦI RO TẠI VIỆT NAM

Việt Nam bắt đầu nhận thức rõ vai trò và tầm quan trọng của quản lý thuế dựa trên rủi ro từ những năm gần đây, thể hiện rõ qua các văn bản pháp lý quan trọng. Nổi bật nhất là Luật Quản lý thuế năm 2019, lần đầu tiên chính thức quy định nguyên tắc quản lý thuế theo rủi ro, tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan thuế chuyển đổi từ quản lý truyền thống sang quản lý hiện đại, định hướng dựa trên phân tích rủi ro.

Bên cạnh đó, Quyết định 38/2021/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược cải cách thuế đến năm 2030 cũng nhấn mạnh rõ mục tiêu phát triển tài chính số và ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại trong quản lý thuế. Đây là nền tảng để thúc đẩy áp dụng mô hình quản lý thuế dựa trên rủi ro, hướng đến quản lý minh bạch, công khai và hiệu quả hơn.

Tổng cục Thuế (nay là Cục Thuế - Bộ Tài chính) đã có những bước đi tiên phong trong việc xây dựng và ứng dụng hệ thống chỉ số rủi ro phục vụ công tác thanh tra, kiểm tra. Hệ thống này giúp phân loại đối tượng theo mức độ rủi ro và ưu tiên nguồn lực thanh tra vào các nhóm có nguy cơ vi phạm cao, thay vì áp dụng đồng đều kiểm tra tất cả hồ sơ. Tại một số Cục Thuế (nay là Chi cục Thuế khu vực) thí điểm, việc áp dụng quản lý thuế dựa trên rủi ro đã đem lại kết quả rõ nét: số hồ sơ phải thanh tra, kiểm tra được rút ngắn 30-40%, giảm đáng kể gánh nặng hành chính cho doanh nghiệp và người nộp thuế thực hiện tốt nghĩa vụ thuế, đồng thời nâng cao hiệu quả phát hiện các hành vi gian lận thuế.

Mặc dù có những bước tiến nhất định, công tác quản lý thuế theo rủi ro tại Việt Nam vẫn đang đối mặt với nhiều thách thức như: Dữ liệu phân tán và thiếu liên thông; Các nguồn dữ liệu quan trọng của cơ quan thuế như thông tin tài chính, hải quan, ngân hàng, đăng ký kinh doanh chưa được kết nối một cách đồng bộ, tạo nên tình trạng thiếu hụt và không đồng nhất dữ liệu phục vụ cho phân tích rủi ro. Năng lực phân tích và xử lý thông tin còn hạn chế, hầu hết cán bộ thuế hiện nay chủ yếu quen với nghiệp vụ kiểm tra truyền thống, thiếu kỹ năng và công cụ phân tích dữ liệu phức tạp. Cơ sở vật chất công nghệ thông tin và phần mềm chuyên sâu về AI, học máy vẫn chưa được phát triển đầy đủ.

Mặt khác, thiếu cơ chế phối hợp liên ngành chặt chẽ, sự phối hợp giữa cơ quan Thuế và các cơ quan như Hải quan, Ngân hàng Nhà nước, Đăng ký kinh doanh, Cơ quan Bảo hiểm xã hội… còn nhiều bất cập, gây khó khăn trong việc chia sẻ và sử dụng dữ liệu để đánh giá rủi ro hiệu quả. Hệ thống pháp lý và quy trình thủ tục chưa đồng bộ, mặc dù đã có Luật Quản lý thuế 2019 và Chiến lược cải cách thuế, nhưng vẫn còn thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết, quy định cụ thể về quản lý rủi ro cũng như bảo vệ quyền lợi người nộp thuế trong quá trình áp dụng các biện pháp thanh tra, kiểm tra theo rủi ro.

Đặc biệt là, thách thức từ sự đa dạng và phức tạp của người nộp thuế. Hiện tại Việt Nam có hơn 1 triệu doanh nghiệp và hàng chục triệu cá nhân nộp thuế, với đa dạng lĩnh vực hoạt động, quy mô, năng lực tài chính khác nhau, khiến việc xây dựng mô hình phân tích rủi ro toàn diện và chính xác trở nên vô cùng khó khăn...

ĐỊNH HƯỚNG VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Để quản lý thuế theo rủi ro thực sự trở thành công cụ chiến lược nâng cao hiệu quả thu ngân sách và cải thiện môi trường kinh doanh tại Việt Nam, cần xây dựng lộ trình đồng bộ, mang tính đột phá, dựa trên cơ sở khoa học và kinh nghiệm quốc tế, đồng thời phù hợp với đặc thù kinh tế xã hội Việt Nam. Theo đó cần:

Một là, hoàn thiện hành lang pháp lý và cơ chế chính sách. Việc hoàn chỉnh, bổ sung các quy định pháp luật về quản lý thuế dựa trên rủi ro là yêu cầu tiên quyết, nhằm tạo ra khung pháp lý minh bạch, khả thi và phù hợp với thực tiễn quản lý hiện đại. Cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết, quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan thuế cũng như quyền lợi của người nộp thuế trong quá trình áp dụng phân loại, giám sát rủi ro. Đồng thời, xây dựng cơ chế bảo vệ dữ liệu cá nhân và bảo mật thông tin trong môi trường số, tạo dựng niềm tin cho người nộp thuế và xã hội.

Hai là, đầu tư xây dựng hạ tầng công nghệ và hệ thống dữ liệu tích hợp. Nền tảng kỹ thuật số hiện đại là xương sống để triển khai quản lý thuế theo rủi ro hiệu quả. Việt Nam cần ưu tiên đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin đồng bộ, hiện đại, đảm bảo khả năng tích hợp dữ liệu liên ngành từ các bộ, ngành như thuế, hải quan, ngân hàng, bảo hiểm xã hội, đăng ký kinh doanh… Qua đó hình thành một bức tranh toàn cảnh về hoạt động kinh tế của người nộp thuế, nâng cao chất lượng phân tích và dự báo rủi ro. Việc ứng dụng các công nghệ tiên tiến như trí tuệ nhân tạo (AI), học máy (Machine Learning), phân tích dữ liệu lớn (Big Data) phải được thúc đẩy mạnh mẽ, tạo điều kiện cho hệ thống thuế tự động phát hiện các dấu hiệu bất thường và vi phạm, giảm thiểu sự can thiệp thủ công, tăng tính khách quan và minh bạch.

Ba là, nâng cao năng lực nguồn nhân lực và tư duy quản lý hiện đại. Việc chuyển đổi mô hình quản lý thuế đòi hỏi đội ngũ cán bộ thuế không chỉ vững nghiệp vụ truyền thống mà còn phải thành thạo kỹ năng phân tích dữ liệu, khai thác công nghệ số và quản trị rủi ro. Do đó, cần xây dựng các chương trình đào tạo chuyên sâu, nâng cao năng lực công nghệ thông tin và phân tích hành vi người nộp thuế cho cán bộ thuế từ trung ương đến địa phương. Song song đó, cần đổi mới tư duy quản lý, chuyển từ kiểm soát cứng nhắc sang linh hoạt, phù hợp với mức độ rủi ro, tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp phát triển trong môi trường thuế công bằng và minh bạch.

Bốn là, tăng cường phối hợp liên ngành và xây dựng hệ sinh thái quản lý thuế. Hiệu quả quản lý thuế theo rủi ro phụ thuộc lớn vào sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước có liên quan. Việt Nam cần xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành chính thức, rõ ràng, có chế tài nhằm thúc đẩy chia sẻ dữ liệu, phối hợp trong thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm thuế. Ngoài ra, việc phát triển hệ sinh thái quản lý thuế trên nền tảng số, bao gồm các dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế, cung cấp thông tin minh bạch và kênh phản hồi hiệu quả cũng cần được đầu tư, nhằm nâng cao nhận thức và trách nhiệm tuân thủ của người nộp thuế.

Năm là, xây dựng hệ thống đánh giá và giám sát hiệu quả quản lý thuế theo rủi ro. Để đảm bảo mô hình quản lý thuế theo rủi ro hoạt động hiệu quả, cần thiết lập hệ thống chỉ số đánh giá, giám sát liên tục và khách quan, phản ánh đúng thực trạng quản lý và tác động đến nguồn thu. Hệ thống này sẽ giúp điều chỉnh chính sách kịp thời, tránh các rủi ro pháp lý và góp phần nâng cao uy tín, minh bạch của cơ quan thuế trong mắt doanh nghiệp và xã hội.

Như vậy, quản lý thuế theo rủi ro là đòi hỏi tất yếu trong quá trình hiện đại hóa nền kinh tế và quản trị nhà nước tại Việt Nam. Để chuyển hóa tiềm năng thành hiện thực, cần đồng bộ triển khai các giải pháp về hạ tầng dữ liệu, công nghệ phân tích, thể chế pháp lý, năng lực tổ chức và đổi mới tư duy quản lý. Qua đó, không chỉ nâng cao hiệu quả thu ngân sách, giảm thất thu và lãng phí nguồn lực, mà còn góp phần xây dựng môi trường kinh doanh công bằng, minh bạch, tăng cường niềm tin xã hội và phát triển bền vững trong thời đại công nghệ 4.0 như hiện tại.

Tài liệu tham khảo:

1. OECD (2014). Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing.

2. OECD (2022). Risk-Based Tax Audits: Approaches and Country Experiences, OECD Forum on Tax Administration.

3. Bird, R. M., & Zolt, E. M. (2008). Technology and Taxation in Developing Countries: From Hand to Mouse, National Tax Journal, Vol. 61, No. 4.

4. Alm, J. (2019). What Motivates Tax Compliance? Journal of Economic Surveys, 33(2), 353–388.

5. General Department of Taxation – GDT (2023). Báo cáo tổng kết công tác thuế năm 2022 và phương hướng năm 2023.

6. Bộ Tài chính (2022). Chiến lược cải cách hệ thống thuế đến năm 2030, Quyết định số 508/QĐ-TTg ngày 23/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ.

7. Nguyễn Văn Phụng (2021). Một số vấn đề đặt ra trong công tác quản lý thuế theo hướng hiện đại, Tạp chí Tài chính.

8. Trần Văn Tường (2020). Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thuế tại Việt Nam, Tạp chí Khoa học Tài chính - Kế toán, số 4.

9. World Bank (2020). Digital Solutions for Tax Administration, Global Tax Program Report.

10. PricewaterhouseCoopers (PwC) (2021). Tax Function of the Future: Building a Risk-Based Operating Model.