Khiếu nại, tố cáo và khởi kiện trong xử lý vi phạm hành chính - Kinh nghiệm quốc tế và giá trị tham khảo cho Việt Nam

Ths. Thái Trung Nam

Công ty Luật DiNa

Email: thaitrungnam@gmail.com

Tóm tắt

Hiến pháp và pháp luật Việt Nam đã ghi nhận quyền của cá nhân, tổ chức được khiếu nại, tố cáo các hành vi hành chính sai trái cũng như khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính không thỏa đáng. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại nhiều hạn chế trong việc vận hành các cơ chế này, thể hiện qua số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo tồn đọng và niềm tin hạn chế của người dân vào hiệu quả giải quyết. Do đó, trên cơ sở phân tích tổng quan cơ chế hiện hành ở Việt Nam và kinh nghiệm thực hiện khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hành chính tại Trung Quốc, Đức, Pháp, Hoa Kỳ, Nhật Bản; so sánh các mô hình, đánh giá ưu nhược điểm, nghiên cứu đề xuất một số định hướng hoàn thiện pháp luật, chính sách trong lĩnh vực này tại Việt Nam.

Từ khóa: khiếu nại, tố cáo, hành vi hành chính, xử phạt

Summary

The Constitution and laws of Vietnam recognize the rights of individuals and organizations to file complaints and denunciations against wrongful administrative actions, as well as to initiate administrative lawsuits against unjust administrative sanction decisions. However, in practice, significant limitations remain in the operation of these mechanisms, as reflected by the backlog of complaints and denunciations and the public’s limited confidence in the effectiveness of resolution processes. Therefore, based on an overview of the current mechanisms in Vietnam and the experiences of countries such as China, Germany, France, the United States, and Japan, this study compares different models, evaluates their advantages and disadvantages, and proposes directions for improving laws and policies in this field in Vietnam.

Keywords: Complaint, denunciation, administrative act, sanction

GIỚI THIỆU

Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) là lĩnh vực tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Việc đảm bảo các cơ chế khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hiệu quả trong lĩnh vực này có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo vệ quyền công dân và tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan công quyền. Tại Việt Nam, Hiến pháp và pháp luật đã ghi nhận quyền của cá nhân, tổ chức được khiếu nại, tố cáo các hành vi hành chính sai trái cũng như khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định xử phạt VPHC không thỏa đáng. Tuy nhiên, việc vận hành các cơ chế này vẫn tồn tại nhiều hạn chế. Do đó, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về giải quyết khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hành chính để rút ra bài học cải cách cho Việt Nam là cần thiết. Nghiên cứu này phân tích tổng quan cơ chế hiện hành ở Việt Nam; những kinh nghiệm trong xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hành chính của Trung Quốc, Đức, Pháp, Hoa Kỳ, Nhật Bản; so sánh các mô hình, đánh giá ưu nhược điểm. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất một số định hướng hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo và khởi kiện và cơ chế thực thi tại Việt Nam, góp phần xây dựng một nền hành chính minh bạch, trách nhiệm và gần dân, nơi mà mọi VPHC đều được xử lý nghiêm và quyền lợi chính đáng của người dân được bảo vệ tối đa.

CƠ CHẾ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ KHỞI KIỆN TRONG XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Khung pháp lý hiện hành

Quyền khiếu nại, tố cáo và khởi kiện trong lĩnh vực hành chính được ghi nhận tại Điều 30 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 và cụ thể hóa tại các luật chuyên ngành. Hiện nay, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính được quy định chủ yếu trong Luật Khiếu nại 2011 và Luật Tố cáo 2018. Đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC), Điều 15 Luật Xử lý VPHC 2012 quy định: cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền khiếu nại quyết định xử phạt hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án; đồng thời, mọi cá nhân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình xử lý VPHC. Luật Xử lý VPHC được sửa đổi, bổ sung (2020) cũng nhấn mạnh nguyên tắc mọi khiếu nại, khởi kiện về xử phạt hành chính phải được giải quyết kịp thời, nghiêm minh; quyết định xử phạt có thể bị tạm đình chỉ thi hành nếu việc thi hành có thể gây hậu quả không thể khắc phục. Luật Tố tụng Hành chính 2015 quy định trình tự, thủ tục khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân.

Theo pháp luật hiện hành, thông thường, trình tự giải quyết khiếu nại hành chính gồm 2 cấp: khiếu nại lần đầu đến chính cơ quan hoặc người đã ra quyết định hành chính; nếu không đồng ý với kết quả giải quyết lần đầu thì có thể khiếu nại lần hai lên cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp. Sau khi đã giải quyết hết thẩm quyền hành chính, người khiếu nại có quyền khởi kiện ra Tòa án. Trong một số trường hợp, người dân cũng có thể lựa chọn khởi kiện thẳng ra Tòa án mà không cần qua thủ tục khiếu nại hành chính, tuy nhiên thủ tục khiếu nại nội bộ thường được khuyến khích nhằm giải quyết tranh chấp nhanh chóng, giảm tải cho Tòa án.

Bên cạnh kênh khiếu nại và Tòa án, pháp luật cũng thiết lập kênh tố cáo, theo đó công dân có quyền tố cáo với cơ quan có thẩm quyền (như cơ quan thanh tra, cơ quan cấp trên hoặc cơ quan điều tra) về các hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong quá trình thi hành công vụ, bao gồm sai phạm trong xử lý VPHC.

Về tổ chức thực hiện, Chính phủ đã chỉ đạo nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, gắn trách nhiệm người đứng đầu trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường vai trò của Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong việc kiểm tra, giám sát quá trình giải quyết khiếu nại, kịp thời chấn chỉnh sai phạm. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng từng bước tiếp thu các chuẩn mực quốc tế về minh bạch và trách nhiệm giải trình...

Thực tiễn áp dụng

Hàng năm, các cơ quan hành chính ở Việt Nam tiếp nhận và giải quyết một lượng lớn đơn thư khiếu nại, tố cáo, trong đó phần lớn liên quan đến lĩnh vực đất đai và quản lý hành chính cơ sở. Theo một nghiên cứu, khoảng 80% tổng số khiếu nại hành chính tập trung vào các vấn đề đất đai (bồi thường thu hồi đất, tranh chấp đất sản xuất...). Mặc dù pháp luật quy định thời hạn giải quyết khiếu nại cụ thể (thông thường là 30-45 ngày ở mỗi cấp giải quyết), nhưng thời gian giải quyết nhiều vụ việc bị kéo dài quá hạn, gây bức xúc cho người dân. Một số trường hợp người dân gửi đơn khiếu nại đồng thời đến nhiều cơ quan hoặc sau khi khiếu nại không thành công thì chuyển sang tố cáo cán bộ hoặc khởi kiện ra Tòa.

Hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam nhìn chung còn hạn chế. Nhiều quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thường giữ nguyên quyết định xử phạt ban đầu, do việc xem xét vẫn nằm trong cùng hệ thống cơ quan ban hành quyết định. Vì vậy, số vụ án hành chính gần đây có xu hướng tăng và đã có một tỷ lệ không nhỏ các quyết định hành chính bị Tòa án hủy hoặc sửa khi người dân khởi kiện. Điều này cũng phản ánh phần nào niềm tin của một bộ phận người dân vào công tác giải quyết khiếu nại nội bộ đã bị ảnh hưởng và họ phải tìm đến tòa án như kênh độc lập hơn.

Bên cạnh đó, công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư tố cáo cán bộ cũng bộc lộ nhiều bất cập: không ít trường hợp người tố cáo bị tiết lộ danh tính hoặc chịu sức ép, việc bảo vệ người tố cáo chưa thực sự hiệu quả, dẫn đến tâm lý e ngại tố cáo. Mặc dù Luật Tố cáo đã có quy định bảo vệ người tố cáo, song cơ chế thực thi còn yếu, chưa tạo được niềm tin để khuyến khích người dân mạnh dạn tố cáo hành vi tham nhũng, lạm quyền.

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

Tại Trung Quốc

Hệ thống pháp luật hành chính Trung Quốc coi trọng giải quyết tranh chấp bằng con đường hành chính nội bộ trước khi xét xử tòa án. Năm 1999, Trung Quốc ban hành Pháp lệnh Khiếu nại hành chính (sau này được nâng thành Luật) nhằm thiết lập cơ chế hành chính phục thẩm (administrative reconsideration), cho phép công dân khiếu nại quyết định hành chính lên cơ quan hành chính cấp trên có thẩm quyền xem xét lại. Luật Tố tụng Hành chính (1989, sửa đổi 2014) trao quyền cho công dân khởi kiện hành chính tại tòa án đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan nhà nước. Theo đó, người dân có thể lựa chọn khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện tại tòa án, hoặc sau khi có kết quả giải quyết khiếu nại, nếu không đồng ý thì có quyền khởi kiện. Trong một số trường hợp, Trung Quốc yêu cầu phải sử dụng kênh khiếu nại hành chính (ví dụ khiếu nại về đất đai, nhà cửa) trước khi ra tòa.

Thực tiễn thi hành cho thấy cơ chế khiếu nại hành chính ở Trung Quốc đã giúp giải quyết một khối lượng đồ sộ các tranh chấp giữa người dân và chính quyền. Chẳng hạn, trong 2 năm đầu sau khi Pháp lệnh Khiếu nại hành chính 1999 có hiệu lực, các cơ quan nhà nước Trung Quốc đã tiếp nhận khoảng 1.112.000 đơn khiếu nại hành chính, thụ lý 1.010.000 vụ (91%) và đã giải quyết xong 920.000 vụ (đạt 91%). Nhờ đẩy mạnh tuyên truyền pháp luật và đào tạo đội ngũ cán bộ chuyên trách, chất lượng giải quyết khiếu nại hành chính từng bước được nâng lên. Từ năm 2008, Trung Quốc thí điểm thành lập các Ủy ban khiếu nại hành chính tại một số địa phương (Bắc Kinh, Hắc Long Giang, Giang Tô...), đóng vai trò như một hội đồng tư vấn độc lập giúp xem xét các vụ khiếu nại phức tạp. Mô hình này được mở rộng ra 190 đơn vị cấp thành phố, huyện tại 24 tỉnh tính đến đầu 2014, đem lại hiệu quả rõ rệt: quyết định giải quyết khiếu nại có tính khách quan hơn, người dân tin tưởng hơn vào chính quyền.

Tuy đạt nhiều kết quả, công tác giải quyết khiếu nại hành chính ở Trung Quốc vẫn còn không ít bất cập. Do việc giải quyết khiếu nại vẫn thuộc hệ thống hành chính, không tách khỏi cơ quan ban hành quyết định, nên tính độc lập chưa cao, có xu hướng giữ nguyên quyết định bị khiếu nại. Hậu quả là tỷ lệ người dân tiếp tục khởi kiện sau khi khiếu nại khá cao. Có những tỉnh, thành phố khoảng 30% vụ án hành chính tại tòa là do công dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Ở một số nơi, tòa án khi xét xử đã hủy khoảng 20% số quyết định hành chính bị kiện, cho thấy quyết định hành chính gốc (và gián tiếp cho thấy cả quyết định giải quyết khiếu nại) có sai phạm khá nhiều.

Bên cạnh đó, thủ tục khiếu nại ở Trung Quốc còn bị phản ánh là kéo dài, không đảm bảo thời hạn luật định. Chính vì thế, người dân Trung Quốc thường có xu hướng gửi đơn khiếu kiện lên các cấp lãnh đạo thông qua hệ thống thỉnh nguyện và tiếp dân để gây sức ép, biến hệ thống thỉnh nguyện trở thành kênh giải quyết bất chính thức nhưng phổ biến. Về cơ chế tố cáo và chống tham nhũng, Trung Quốc xây dựng hệ thống cơ quan giám sát kỷ luật Đảng và Ủy ban Kiểm tra Nhà nước, người dân có thể tố cáo quan chức thoái hóa, tham nhũng qua đường dây nóng hoặc trang web. Tuy nhiên, do thiếu cơ chế bảo vệ người tố cáo hữu hiệu, việc tố cáo tham nhũng ở Trung Quốc vẫn tiềm ẩn rủi ro cho người thực hiện.

Tại Đức

Gửi thủ tục phản đối hành chính (Widerspruch) tại CHLB Đức

Cộng hòa Liên bang Đức có hệ thống tòa án hành chính chuyên biệt và thủ tục giải quyết khiếu nại nội bộ chặt chẽ. Đặc trưng nổi bật trong cơ chế khiếu nại hành chính (hay khiếu nại tiền tố tụng) ở Đức là thủ tục phản đối hành chính (Widerspruch). Theo Luật Tố tụng Hành chính Đức, trong đa số trường hợp trước khi khởi kiện ra tòa, cá nhân phải nộp đơn Widerspruch tới chính cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hoặc cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan đó, trong thời hạn 1 tháng kể từ ngày nhận được quyết định. Cơ quan ban hành quyết định bị khiếu nại sau đó có cơ hội tự xem xét lại và hủy bỏ quyết định sai nếu thấy khiếu nại có căn cứ (đây gọi là thủ tục remonstration, tương tự giải quyết khiếu nại lần đầu). Nếu cơ quan này không hủy bỏ hoặc sửa quyết định, hồ sơ sẽ được chuyển lên cơ quan hành chính cấp trên để ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (Widerspruchsbescheid). Chỉ sau khi hoàn thành thủ tục Widerspruch mà đương sự vẫn không thỏa mãn, họ mới được quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án Hành chính có thẩm quyền. Tại một số bang của Đức, thủ tục này có thể được miễn trừ trong vài lĩnh vực nhất định nhằm đơn giản hóa quy trình (chẳng hạn bang Bayern cho phép bỏ qua Widerspruch trong một số trường hợp).

Hệ thống Tòa án Hành chính độc lập của Đức gồm 3 cấp: Tòa án Hành chính cấp vùng xét xử sơ thẩm, Tòa án Hành chính cấp cao xử phúc thẩm và Tòa án Hành chính Liên bang là cấp giám đốc thẩm. Tuy nhiên, tòa án hành chính chỉ xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, còn nếu người dân kiện đòi bồi thường dân sự liên quan đến quyết định đó thì sẽ do tòa án dân sự giải quyết.

Ưu điểm của mô hình này là tính chuyên môn hóa và độc lập cao của hệ thống tài phán hành chính. Thẩm phán hành chính Đức được đào tạo sâu về công pháp, tạo ra án lệ phong phú kiểm soát chặt chẽ hoạt động hành chính. Mặt khác, thủ tục khiếu nại hành chính bắt buộc giúp giải quyết một tỷ lệ đáng kể khiếu nại, tiết kiệm thời gian, chi phí cho người dân thay vì phải ra tòa. Tuy nhiên, cũng có ý kiến phê bình rằng cơ chế Widerspruch có thể khiến quá trình đòi công lý bị kéo dài không cần thiết, đặc biệt khi cơ quan hành chính cấp trên thường có tâm lý bảo vệ quyết định của cấp dưới hơn là xử lý đến nơi đến chốn (tương tự vấn đề khiếu nại nội bộ ở các nước khác). Để khắc phục, Đức đã có những quy định bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình giải quyết Widerspruch và thiết chế Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) của một số bang giúp người dân giám sát hoạt động hành chính.

Ngoài ra, năm 2022, Đức ban hành Luật Bảo vệ Bí mật Doanh nghiệp và Luật thực hiện Chỉ thị của Liên minh châu Âu (EU) về bảo vệ người tố cáo, thiết lập các kênh tố giác an toàn. Theo đó, nhiều cơ quan và doanh nghiệp ở Đức đã thiết lập các đường dây nóng ẩn danh để người tố giác có thể cung cấp thông tin và đối thoại với cơ quan chức năng mà không sợ lộ danh tính.

Tại Pháp

Khác với Đức, cơ chế khiếu nại hành chính nội bộ ở Pháp mang tính tự nguyện nhiều hơn là bắt buộc. Công dân Pháp khi không đồng ý với quyết định hành chính có thể lựa chọn: (i) nộp đơn khiếu nại hành chính, bao gồm khiếu nại thân thiện (recours gracieux - gửi chính cơ quan ban hành quyết định để đề nghị xem xét lại) hoặc khiếu nại cấp trên (recours hiérarchique - gửi cơ quan cấp trên trực tiếp); hoặc (ii) bỏ qua giai đoạn hành chính để khởi kiện trực tiếp ra tòa án hành chính có thẩm quyền. Chỉ một số trường hợp luật chuyên ngành yêu cầu phải qua thủ tục hành chính trước (ví dụ một vài tranh chấp bảo hiểm xã hội hoặc khiếu nại quyết định của một số cơ quan đặc thù).

Vai trò trọng tâm trong cơ chế bảo vệ quyền công dân ở Pháp thuộc về hệ thống Tòa án Hành chính độc lập, gồm: Tòa Hành chính cấp vùng xét xử sơ thẩm, Tòa Phúc thẩm Hành chính và Hội đồng Nhà nước với vai trò vừa là tòa thượng thẩm hành chính, vừa là cơ quan tư vấn pháp luật cho chính phủ. Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, tòa án Pháp có quyền hủy bỏ quyết định hành chính trái luật, buộc cơ quan hành chính ban hành lại hoặc bồi thường thiệt hại cho người khởi kiện. Hệ thống tòa án hành chính Pháp nổi tiếng với án lệ phong phú bảo vệ quyền cá nhân trước lạm quyền của nhà nước.

Bên cạnh con đường tòa án, Pháp còn phát triển các thiết chế độc lập nhằm giải quyết khiếu nại, phản ánh của người dân nhanh chóng, thân thiện hơn. Nổi bật là chế định Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) ra đời năm 1973 (được gọi là Médiateur de la République, từ 2011 là Défenseur des droits). Đây là cơ quan độc lập có chức năng như trung gian hòa giải giữa người dân và chính quyền, tiếp nhận khiếu nại của người dân về hành vi hành chính sai trái, thái độ nhũng nhiễu, phân biệt đối xử... của công chức. Thanh tra Quốc hội có thể đưa ra khuyến nghị cho các cơ quan công quyền nhằm giải quyết thỏa đáng khiếu nại, tuy nhiên quyết định của Thanh tra không có giá trị cưỡng chế pháp lý (không bắt buộc cơ quan hành chính phải thi hành).

Về cơ chế tố cáo và bảo vệ người tố giác, Pháp cũng nằm trong xu hướng chung của EU là tăng cường hành lang pháp lý bảo vệ người tố cáo. Luật Sapin II năm 2016 và Luật 2022 (nhằm thực thi Chỉ thị EU 2019/1937) đã thiết lập quy trình tố giác vi phạm và bảo vệ người tố giác trong cả khu vực công lẫn tư. Người tố giác hành vi tham nhũng, phạm luật ở Pháp được bảo vệ tránh bị trả thù hoặc sa thải; danh tính của họ được giữ bí mật theo quy định pháp luật.

Tại Hoa Kỳ

Mặc dù không có tòa án hành chính tách biệt, Hoa Kỳ vẫn có cơ chế xét xử vụ việc hành chính rất phát triển, dựa trên sự kết hợp giữa quá trình tố tụng ngay trong cơ quan hành chính và xét xử tại tòa án liên bang hoặc tiểu bang. Cụ thể, phần lớn các quyết định chế tài, xử phạt của cơ quan hành pháp liên bang đều có quy định về quyền khiếu nại hoặc yêu cầu xét lại ngay trong nội bộ cơ quan hoặc trước một hội đồng/tòa án chuyên biệt thuộc cơ quan đó, thường do Thẩm phán luật hành chính (ALJ) chủ trì. Quá trình này tương tự một phiên tòa thu nhỏ nhưng thuộc nhánh hành pháp, tuân theo quy định của Luật Thủ tục Hành chính Liên bang 1946 (APA). Sau khi ALJ ra phán quyết sơ bộ, các bên có thể kháng cáo lên hội đồng phúc thẩm nội bộ của chính cơ quan hoặc lên người đứng đầu cơ quan. Chỉ khi nào có quyết định hành chính sau cùng mà người khiếu nại vẫn không thỏa mãn, họ mới được mang vụ việc ra Tòa án Liên bang (hoặc tòa án tiểu bang tùy trường hợp) để tòa xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính đó.

Hệ thống tòa án tư pháp của Hoa Kỳ có thẩm quyền rộng rãi trong việc xem xét tư pháp (judicial review) các quyết định của cơ quan hành chính, nhưng thường yêu cầu người khởi kiện phải sử dụng hết các bước khiếu nại, kháng cáo nội bộ sẵn có trước khi ra tòa. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo cơ quan hành chính có cơ hội tự sửa sai và tránh làm tốn thời gian của tòa án cho những tranh chấp có thể giải quyết hành chính.

Mô hình Hoa Kỳ nhấn mạnh vào thủ tục tố tụng công bằng ngay trong giai đoạn hành chính. APA và các án lệ đòi hỏi khi cơ quan hành chính đưa ra quyết định ảnh hưởng quyền lợi cá nhân (chẳng hạn tước quyền lợi, phạt tiền...) phải đảm bảo người đó được thông báo và có cơ hội được lắng nghe. Do đó, hầu hết các cơ quan đều có thiết chế ALJ hoặc thẩm tra viên độc lập chủ trì phiên điều trần với quy trình tương tự tòa án: 2 bên trình bày chứng cứ, tranh luận, có biên bản đầy đủ. Sau khi thủ tục hành chính hoàn tất, tòa án tư pháp khi xem xét lại quyết định hành chính thường tôn trọng các kết luận về thực tế của cơ quan hành chính (nguyên tắc “đánh giá hợp lý”); chỉ đảo ngược nếu quyết định “tùy tiện, lạm quyền” hoặc sai luật. Tuy nhiên, tòa vẫn là nơi bảo đảm cuối cùng rằng cơ quan hành chính không vượt quá thẩm quyền hay vi phạm thủ tục.

Bên cạnh quy trình tài phán, Hoa Kỳ có hệ thống cơ quan Thanh tra độc lập trong các bộ và cơ chế khiếu nại dân sự đa dạng. Công dân có thể gửi phản ánh về hành vi sai trái của viên chức đến Văn phòng Thanh tra đặc biệt hoặc các ủy ban giám sát của Quốc hội.

Đặc biệt, Hoa Kỳ có khung pháp luật toàn diện để bảo vệ người tố cáo. Đạo luật Bảo vệ Người tố cáo 1989 bảo vệ nhân viên Liên bang tố giác hành vi sai trái của cơ quan, nghiêm cấm mọi hình thức trả đũa. Trong lĩnh vực tư nhân, Đạo luật Sarbanes-Oxley 2002 và Đạo luật Dodd-Frank 2010 bảo vệ người tố cáo gian lận tài chính, thậm chí quy định trừng phạt hình sự lên đến 10 năm tù đối với những ai trả thù người tố cáo tội phạm liên bang. Nhiều doanh nghiệp ở Mỹ cũng thiết lập đường dây nóng và quy trình tiếp nhận tố cáo ẩn danh để tuân thủ các luật này. Ngoài ra, Hoa Kỳ có Đạo luật Khiếu kiện Gian lận cho phép cá nhân kiện thay chính phủ về gian lận ngân sách và được thưởng tiền.

Thẩm phán luật hành chính tại Hoa Kỳ

Tại Nhật Bản

Luật Khiếu nại hành chính được Nhật Bản ban hành từ năm 1962; cải cách toàn diện năm 2014 nhằm đơn giản hóa và khuyến khích người dân sử dụng phương thức này nhiều hơn. Luật quy định 3 loại hình khiếu nại: (i) Khiếu nại phản đối - gửi chính cơ quan đã ra quyết định; (ii) Khiếu nại yêu cầu xem xét lại - gửi cơ quan cấp trên giám sát cơ quan ban hành quyết định; và (iii) Yêu cầu tái xem xét - thực chất là bước khiếu nại lần hai, áp dụng sau khi có quyết định giải quyết lần đầu mà vẫn chưa thỏa đáng. Thời hạn nộp đơn khiếu nại là trong vòng 60 ngày kể từ khi nhận được quyết định, và tối đa 1 năm kể từ ngày có quyết định (trường hợp quá 60 ngày phải nêu lý do chính đáng).

Luật Nhật Bản cũng cho phép khiếu nại đối với hành vi không hành động của cơ quan (ví dụ chậm cấp phép). Trong trường hợp này, người dân có quyền chọn nộp đơn phản đối hoặc yêu cầu cấp trên giải quyết, không bị giới hạn thời hiệu. Trong quá trình giải quyết, nguyên tắc chung là khiếu nại hành chính không làm hoãn thi hành quyết định đang bị khiếu nại. Tuy nhiên, nếu xét thấy việc tiếp tục thi hành có thể gây “tác hại nghiêm trọng” không thể khắc phục cho người khiếu nại, cơ quan giải quyết có thể chủ động hoặc theo yêu cầu đương sự ra lệnh tạm đình chỉ thi hành quyết định đó (trừ trường hợp việc tạm đình chỉ sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích công cộng).

Song song với hệ thống khiếu nại trên, Nhật Bản trao quyền cho người dân khởi kiện vụ án hành chính tại các tòa án thông thường (tòa án địa phương, tòa thượng thẩm và Tối cao pháp viện). Nhật Bản không có tòa án hành chính riêng, mà các tòa án thông thường sẽ áp dụng Luật Tố tụng Hành chính để xét xử các vụ án hành chính. Điều đáng chú ý là Nhật Bản không bắt buộc người dân phải đi khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện tòa án; người khởi kiện có thể trực tiếp nộp đơn ra tòa (trừ vài ngoại lệ hiếm hoi do luật định). Trên thực tế, nhiều người dân Nhật chọn con đường tòa án ngay, bởi thủ tục khiếu nại hành chính ở Nhật trước năm 2014 khá phức tạp và rất ít vụ khiếu nại thành công. Nhận thức được điều đó, Nhật Bản cải cách 2014 nhằm đơn giản hóa và tăng tính trung lập của quá trình khiếu nại: ví dụ, cho phép cơ quan giải quyết khiếu nại được mời ý kiến chuyên gia độc lập; cho phép người khiếu nại nộp đơn trực tuyến; bắt buộc cơ quan phải nêu rõ căn cứ khi bác đơn. Nhờ đó, số lượng đơn khiếu nại hành chính ở Nhật có xu hướng tăng, cho thấy người dân bắt đầu tin tưởng hơn vào khả năng được giải quyết công bằng trong nội bộ hành chính.

Nhật Bản cũng có các thiết chế hỗ trợ công dân trong quá trình khiếu nại, khởi kiện. Chẳng hạn, Ban Thanh tra hành chính trực thuộc Bộ Nội vụ đảm nhiệm chức năng thanh tra, đánh giá hoạt động hành chính; đồng thời tiếp nhận các kiến nghị, phàn nàn của người dân về thủ tục hành chính để kiến nghị cải cách. Ở nhiều địa phương Nhật Bản còn có cơ chế Ombudsman công dân - các ủy ban độc lập do chính quyền địa phương lập ra, gồm luật sư, học giả làm ủy viên, chuyên tiếp nhận và điều tra các khiếu nại về dịch vụ công, thái độ công chức... Mặc dù kiến nghị của các Ombudsman không có tính ràng buộc, nhưng cũng tạo áp lực dư luận, buộc chính quyền địa phương phải xử lý thỏa đáng các trường hợp bị phản ánh.

Nhật Bản cũng đã ban hành Luật Bảo vệ người tiết lộ thông tin từ năm 2004 (sửa đổi 2020). Luật này bảo vệ nhân viên trong các cơ quan công quyền hoặc doanh nghiệp tố giác hành vi vi phạm pháp luật hoặc nguy hiểm cho lợi ích công cộng; người tố giác sẽ được bảo vệ khỏi bị sa thải hoặc trù dập, và thông tin danh tính được giữ kín. Nhật Bản cũng thiết lập đường dây nóng quốc gia và cổng thông tin để người dân có thể tố cáo tham nhũng một cách an toàn, ẩn danh nếu muốn.

Ưu điểm và hạn chế của các mô hình

Ưu điểm

Đa dạng kênh giải quyết

Việc tồn tại đồng thời nhiều kênh (khiếu nại nội bộ, hòa giải qua ombudsman, tòa án) tạo cơ hội linh hoạt cho người dân lựa chọn con đường phù hợp. Ví dụ, mô hình Pháp kết hợp khả năng khiếu nại gracieux nhanh gọn với một hệ thống tòa án hành chính mạnh mẽ - nhờ đó đa số khiếu nại được giải quyết ở giai đoạn hành chính, chỉ vụ phức tạp mới ra tòa.

Tính độc lập, khách quan

Mô hình tòa án hành chính riêng (Pháp, Đức) và cơ quan ombudsman độc lập đảm bảo người giải quyết không trực thuộc cơ quan bị khiếu nại, do đó quyết định dễ được người dân tâm phục hơn. Ngay cả Trung Quốc cũng nhận ra lợi ích này khi lập các ủy ban giải quyết khiếu nại liên ngành, nâng cao niềm tin người dân.

Hiệu quả giải quyết sớm

Thủ tục khiếu nại nội bộ ở Đức, Nhật Bản buộc cơ quan hành chính xem xét lại quyết định nhanh chóng (trong vòng 1-2 tháng), nhiều vụ được giải quyết dứt điểm mà không cần ra tòa, tiết kiệm thời gian chi phí cho các bên. Ở Mỹ, phần lớn tranh chấp được giải quyết tại cơ quan hoặc thỏa hiệp sau điều trần ALJ, chỉ số ít phải nhờ tòa án bên ngoài.

Bảo vệ hữu hiệu người khiếu nạn và người tố cáo

Các nước như Mỹ, Pháp có cơ chế bảo vệ tích cực - tạm đình chỉ quyết định hành chính khi cần thiết để tránh gây thiệt hại cho người khiếu nại, xử lý nghiêm việc trả thù người tố cáo, giấu danh tính người tố cáo nếu họ muốn. Điều này vừa bảo vệ quyền lợi chính đáng, vừa khuyến khích người dân sử dụng các cơ chế khiếu nại, tố cáo vì họ tin rằng sẽ được đối xử công bằng, an toàn.

Hạn chế

Thiếu độc lập, còn hình thức

Cơ chế giải quyết nội bộ dễ dẫn đến bao che, thiên vị như đã nêu (77% khiếu nại nội bộ ở Anh năm 2005 bị bác bỏ toàn bộ; Trung Quốc nhiều quyết định giải quyết chỉ lặp lại quyết định cũ). Nếu không cải thiện yếu tố này, khiếu nại nội bộ sẽ bị người dân “quay lưng”.

Quy trình phức tạp, kéo dài

Mô hình Đức đòi hỏi qua nhiều bước (khiếu nại, quyết định giải quyết rồi mới kiện, rồi phúc thẩm…), khiến thời gian giải quyết tổng thể có thể lâu. Ngay cả mô hình tòa án hành chính tại Pháp và Đức tuy độc lập nhưng tố tụng khá phức tạp, đòi hỏi kiến thức pháp lý, có thể gây khó khăn cho dân thường thiếu luật sư.

Tốn kém nguồn lực

Duy trì hệ thống tòa án hành chính riêng biệt hoặc cơ quan ombudsman các cấp cần ngân sách lớn và nhân lực chất lượng cao.

Lạm dụng cơ chế tố cáo

Bảo vệ người tố cáo quá mức có thể dẫn đến tình trạng tố cáo tràn lan, vu cáo. Nhiều quốc gia cũng lo ngại tố cáo nặc danh có thể bị lợi dụng, nên thường loại trừ tố cáo nặc danh khỏi phạm vi bảo vệ.

ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ CƠ CHẾ THỰC THI TẠI VIỆT NAM

Trên cơ sở những phân tích và bài học rút ra, bài viết đề xuất một số định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế khiếu nại, tố cáo và khởi kiện trong xử lý VPHC ở Việt Nam:

Nghiên cứu thiết lập thiết chế Ombudsman hoặc tương đương

Quốc hội Việt Nam có thể xem xét thành lập một cơ quan Thanh tra Quốc hội độc lập, trực thuộc Quốc hội, chuyên tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, kiến nghị của người dân đối với cơ quan hành chính. Cơ quan này đóng vai trò trung gian giữa người dân và chính quyền, tương tự các ombudsman ở hơn 100 quốc gia. Trước mắt, có thể thí điểm thiết chế này ở một số địa phương hoặc lĩnh vực nhạy cảm như đất đai, môi trường để đánh giá hiệu quả. Ombudsman sẽ góp phần khắc phục tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” của cơ quan hành chính khi tự giải quyết các trường hợp khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình.

Cải cách quy trình giải quyết khiếu nại hành chính

Sửa đổi Luật Khiếu nại theo hướng tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm. Cần quy định bắt buộc công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại (trừ thông tin nhạy cảm) kèm theo căn cứ pháp lý rõ ràng; đồng thời, rút ngắn thời hạn giải quyết ở mỗi cấp để tránh kéo dài. Nghiên cứu áp dụng mô hình hội đồng tư vấn giải quyết khiếu nại gồm đại diện các đoàn thể, luật sư, chuyên gia độc lập tham gia cùng cơ quan có thẩm quyền nhằm đảm bảo tính khách quan (tương tự Ủy ban khiếu nại hành chính ở Trung Quốc). Bên cạnh đó, xây dựng cổng thông tin điện tử thống nhất về khiếu nại, tố cáo để người dân theo dõi tiến độ xử lý, đảm bảo tất cả các trường hợp khiếu nại, tố cao được giải quyết.

Phát huy vai trò của Tòa án trong kiểm soát hành chính

Tòa án Nhân dân Tối cao cần có hướng dẫn cụ thể để đơn giản hóa thủ tục hành chính tại Tòa. Chẳng hạn, mở rộng áp dụng thủ tục rút gọn đối với các vụ kiện hành chính đơn giản, rõ chứng cứ; triển khai mô hình hòa giải hành chính trước phiên tòa với sự tham gia của đại diện cơ quan bị kiện (tham khảo kinh nghiệm một số nước sử dụng hòa giải trong án hành chính để giảm đối đầu). Thêm nữa, cần nâng cao năng lực cho thẩm phán hành chính, cập nhật kiến thức quản trị công cho họ để hiểu bối cảnh ra quyết định hành chính, từ đó xét xử chuẩn xác hơn. Tòa án cũng nên mạnh dạn áp dụng biện pháp tạm dừng thi hành quyết định hành chính bị kiện khi xét thấy cần thiết để bảo vệ quyền lợi người khởi kiện, thay vì e ngại gây khó cho cơ quan nhà nước.

Hoàn thiện cơ chế tố cáo và bảo vệ người tố cáo

Sửa đổi, bổ sung Luật Tố cáo và các văn bản liên quan theo hướng tiệm cận thông lệ quốc tế (UNCAC). Cụ thể, mở rộng đối tượng được bảo vệ (không chỉ công dân Việt Nam mà cả người nước ngoài cư trú, theo UNCAC Điều 33-39). Quy định chặt chẽ việc giữ bí mật danh tính người tố cáo, xử lý hình sự hành vi tiết lộ hoặc trả thù người tố cáo. Thành lập một Quỹ hỗ trợ và bảo vệ người tố cáo, tài trợ kinh phí bảo vệ, tạm thời bố trí công việc khác cho người tố cáo trong trường hợp cần thiết. Xây dựng mạng lưới tiếp nhận tố cáo an toàn như đường dây nóng, hộp thư, cổng thông tin đảm bảo mã hóa danh tính (có thể học kinh nghiệm Đức dùng hệ thống mã để người tố cáo ẩn danh vẫn liên lạc được với cơ quan điều tra). Đồng thời, có chế tài xử lý nghiêm đơn tố cáo sai sự thật để tránh lạm dụng quyền tố cáo.

Tăng cường giáo dục pháp luật và ý thức trách nhiệm

Cơ chế pháp luật dù hoàn thiện đến đâu cũng cần con người vận hành. Vì vậy, cần đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại, tố cáo và tố tụng hành chính cho cả cán bộ công quyền lẫn người dân. Cán bộ cần hiểu giải quyết khiếu nại, tố cáo là nhiệm vụ quan trọng, không phải “việc phụ”, và thái độ phục vụ dân phải đặt lên hàng đầu. Người dân cần được hướng dẫn để thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện một cách đúng đắn, tránh cực đoan hay bị kẻ xấu lợi dụng kích động. Ngoài ra, đề cao trách nhiệm giải trình: các cơ quan định kỳ báo cáo công khai số liệu, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo; đại biểu Quốc hội, HĐND tăng cường giám sát mảng công tác này.

Hợp tác quốc tế và học hỏi liên tục

Việt Nam nên chủ động tham gia các diễn đàn, chương trình đào tạo về quản trị hành chính công, qua đó cập nhật xu hướng cải cách mới. Chẳng hạn, tìm hiểu việc ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) trong phân loại, xử lý đơn thư; học hỏi kinh nghiệm trong đào tạo thẩm phán hành chính, xây dựng chính phủ điện tử… Việc học hỏi kinh nghiệm cần chọn lọc, phù hợp với bối cảnh chính trị - pháp lý Việt Nam, tránh sao chép nguyên xi mô hình bên ngoài.

KẾT LUẬN

Cơ chế khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hành chính là những trụ cột bảo đảm công lý hành chính và quyền làm chủ của nhân dân. Thực tiễn Việt Nam đòi hỏi cần tiếp tục hoàn thiện các cơ chế này cả về pháp lý lẫn tổ chức thực thi nhằm khắc phục những hạn chế hiện tại. Kinh nghiệm quốc tế cung cấp nhiều bài học quý giá: từ sự độc lập của tòa án hành chính Pháp, Đức; sự linh hoạt, hiệu quả của mô hình Anh - Mỹ; cho đến những nỗ lực của Trung Quốc, Nhật Bản trong cải cách thủ tục hành chính và bảo vệ người tố cáo. Giá trị tham khảo cho Việt Nam nằm ở chỗ hiểu rõ ưu điểm, nhược điểm của từng mô hình để áp dụng sáng tạo, không rập khuôn. Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, việc bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo và khởi kiện của công dân càng phải được chú trọng. Những đề xuất cải cách nêu trên, nếu được thực thi đồng bộ, kỳ vọng sẽ góp phần xây dựng một nền hành chính minh bạch, trách nhiệm và gần dân, nơi mà mọi VPHC đều được xử lý nghiêm minh và quyền lợi chính đáng của người dân được bảo vệ tối đa.

Tài liệu tham khảo:

1. Atlas Avocat (2023). Make an appeal: Administrative appeal, Contentious appeal, or both? Bài viết tư vấn pháp lý, LinkedIn, 18/7/2023.

2. Justia (2025). Appeals From Administrative Proceedings & Your Legal Options. Justia Administrative Law Center.

3. Nguyễn Hằng (2018). Mô hình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, truy cập từ https://thads.moj.gov.vn/noidung/tintuc/lists/thongtinthanuocngoai/view_detail.aspx?itemid=23

4. Nguyễn Quốc Văn (2024). Một số kinh nghiệm quốc tế về bảo vệ người tố giác và khuyến nghị đối với Việt Nam, truy cập từ https://danchuphapluat.vn/mot-so-kinh-nghiem-quoc-te-ve-bao-ve-nguoi-to-giac-va-khuyen-nghi-doi-voi-viet-nam-1-609.html

5. PLD Institute (2009). The Mechanism to Settle Administrative Complaints in Vietnam: Challenges and Solutions. Dự án Tăng cường Pháp luật và Phát triển (PLD) - Tóm tắt nghiên cứu, Hà Nội, tháng 8/2009.

6. UNCAC (2003). United Nations Convention Against Corruption, Article 33-39 - quy định về bảo vệ người tố giác.

7. Vũ Kiều Oanh (2016). Kinh nghiệm thi hành pháp luật khiếu nại hành chính ở Trung Quốc, truy cập từ https://danchuphapluat.vn/kinh-nghiem-thi-hanh-phap-luat-khieu-nai-hanh-chinh-o-trung-quoc-1489.html

8. WIPO (2012). Law No. 15/2012/QH13 on Handling Administrative Violations. Luật Xử lý VPHC 2012, bản dịch tiếng Anh.

9. Wikipedia (2021). Administrative Appeal Act (Japan) - mô tả Luật Khiếu nại Hành chính Nhật Bản (Act No. 68/2014).

10. Wikipedia (2023). Administrative Court System in France and Germany - thông tin về mô hình tòa án hành chính Pháp, Đức.