Chính sách quản lý nhà nước về đất đai: Những tác động đối với phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam

TS. Nguyễn Văn Lành

Trường Đại học Công nghệ và Quản lý Hữu Nghị

Email: dungnguyenthanhtra79@gmail.com

Tóm tắt

Chính sách quản lý nhà nước về đất đai giữ vai trò nền tảng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. 2020-2025 là giai đoạn chứng kiến nhiều đổi mới quan trọng về pháp luật đất đai nhằm khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai và giải quyết các bất cập tồn đọng. Nghiên cứu sử dụng số liệu thống kê chính thức (2020-2025) từ Tổng cục Thống kê (nay là Cục Thống kê - Bộ Tài chính), báo cáo của Chính phủ và các nghiên cứu liên quan, qua đó làm rõ sự cần thiết của việc tiếp tục hoàn thiện thể chế đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai, đảm bảo phân bổ đất đai công bằng, minh bạch và bền vững, góp phần hiện thực hóa các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời gian tới.

Từ khóa: Chính sách đất đai, quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội, đô thị hóa, nông nghiệp

Summary

State land management policy plays a foundational role in Vietnam’s socio-economic development. The period from 2020 to 2025 has witnessed significant legal reforms in land law aimed at optimizing the use of land resources and addressing longstanding institutional challenges. The study draws on official statistical data (2020 –2025) from the General Statistics Office (now the National Statistics Office under the Ministry of Finance), government reports, and related research to underscore the necessity of continuously improving the land institutional framework. Such improvements are essential to enhance the effectiveness of state land governance, ensure fair, transparent, and sustainable land allocation, and contribute to the realization of Viet Nam’s socio-economic development goals in the coming years.

Keywords: Land policy, state management, socio-economic development, urbanization, agriculture

GIỚI THIỆU

Đất đai là tài nguyên đặc biệt và có ý nghĩa chiến lược đối với sự phát triển của mọi quốc gia. Tại Việt Nam, chính sách quản lý nhà nước về đất đai luôn được coi là “xương sống” định hình cấu trúc kinh tế - xã hội. Kể từ công cuộc Đổi mới năm 1986, những cải cách bước ngoặt như Nghị quyết 10 (Khoán 10) trong nông nghiệp hay Luật Đất đai 1993 đã “cởi trói” nguồn lực đất đai, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới. Bước sang giai đoạn hội nhập sâu rộng (2020-2025), đất đai tiếp tục là “chìa khóa” cho tăng trưởng kinh tế, đô thị hóa và nâng cao đời sống người dân. Tuy nhiên, đây cũng là lĩnh vực phát sinh nhiều bất cập và xung đột lợi ích, thể hiện qua hàng loạt vụ khiếu kiện, tham nhũng liên quan đến đất đai, gây bức xúc trong xã hội.

Trong bối cảnh Việt Nam đặt mục tiêu trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào năm 2045, việc đánh giá tác động của chính sách quản lý đất đai trong giai đoạn 2020-2025 đối với phát triển kinh tế - xã hội là hết sức cần thiết. Nghiên cứu sẽ xem xét một cách hệ thống cả tác động tích cực lẫn tiêu cực của chính sách đất đai trong các lĩnh vực chủ chốt: tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa, phát triển nông nghiệp, thị trường bất động sản, phân phối của cải xã hội, đảm bảo an sinh - tái định cư và bảo vệ môi trường.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ

Cơ sở lý thuyết về tác động của chính sách đất đai

Lý thuyết kinh tế phát triển và kinh tế thể chế nhấn mạnh rằng quyền sở hữu và sử dụng đất đai rõ ràng, ổn định sẽ khuyến khích đầu tư dài hạn và nâng cao hiệu quả kinh tế. Đối với Việt Nam, việc giao quyền sử dụng đất lâu dài cho hộ gia đình (từ chính sách Khoán 10 năm 1988 đến Luật Đất đai 1993) đã thúc đẩy bùng nổ sản xuất nông nghiệp, giúp cải thiện an ninh lương thực và giảm nghèo. Tuy nhiên, các lý thuyết cũng chỉ ra mặt trái: khi giá trị đất tăng cao trong quá trình đô thị hóa và phát triển thị trường, nếu thiếu cơ chế phân phối công bằng, tài sản đất đai có thể tập trung vào một nhóm nhỏ, làm gia tăng bất bình đẳng. Hơn nữa, những thất bại thị trường (như đầu cơ đất, ngoại tác môi trường) đòi hỏi vai trò điều tiết mạnh mẽ của Nhà nước thông qua các công cụ pháp luật, quy hoạch và thuế. Mô hình quản lý đất đai ở Việt Nam - với Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân - về nguyên tắc tạo điều kiện để điều tiết hài hòa lợi ích các bên. Song hiệu quả thực tế còn phụ thuộc vào mức độ minh bạch, khoa học trong hoạch định chính sách và năng lực thực thi. Do đó, phân tích tác động chính sách đất đai cần gắn với bối cảnh cụ thể giai đoạn 2020-2025, khi Việt Nam vừa duy trì tốc độ tăng trưởng khá, vừa phải giải quyết những hệ lụy xã hội của quá trình chuyển đổi kinh tế nhanh chóng. Nghiên cứu dựa trên quan điểm phát triển bền vững, coi trọng cả tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội lẫn bảo vệ môi trường, để đánh giá toàn diện vai trò của chính sách quản lý đất đai trong giai đoạn này.

Nền tảng pháp lý về quản lý đất đai tại Việt Nam

Hiến pháp Việt Nam (1980, 1992, 2013) nhất quán quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý. Điều này có nghĩa mọi người dân chỉ có quyền sử dụng đất được Nhà nước trao, thay vì quyền sở hữu tư nhân. Để thực thi quyền quản lý của Nhà nước, hệ thống tổ chức quản lý đất đai 4 cấp (trung ương - tỉnh - huyện - xã) đã được thiết lập và duy trì từ năm 1993. Theo Luật Đất đai, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua 7 nội dung chính: lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ban hành và thực thi pháp luật về đất đai; giao đất, cho thuê và thu hồi đất; đăng ký, thống kê, cấp giấy chứng nhận; thanh tra, kiểm tra việc sử dụng đất; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo; và các hoạt động điều tra, đo đạc, đánh giá đất. Những nội dung này đảm bảo Nhà nước thực hiện vai trò điều tiết, phân bổ và giám sát nguồn lực đất đai một cách chặt chẽ, hướng đến mục tiêu phát triển chung.

Quá trình hoàn thiện thể chế và chính sách đất đai

Từ sau Luật Đất đai đầu tiên ban hành năm 1987, khung pháp lý đất đai đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với tình hình mới. Luật Đất đai 1993, 2003 và 2013 đánh dấu những bước tiến quan trọng, từng bước mở rộng quyền của người sử dụng đất (chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất) và tăng cường yếu tố thị trường trong quản lý đất. Đặc biệt, Luật Đất đai 2013 (có hiệu lực từ 1/7/2014) đã đề cao nguyên tắc công khai, dân chủ trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy định chặt chẽ hơn về thu hồi, bồi thường nhằm đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy vẫn tồn tại nhiều bất cập: cơ chế định giá đất chưa sát giá thị trường, thủ tục hành chính phức tạp, tình trạng lãng phí đất do dự án “treo” hoặc sử dụng sai mục đích và chưa bảo đảm đầy đủ quyền lợi người bị thu hồi đất.

PHÂN TÍCH VÀ THẢO LUẬN

Tác động đến tăng trưởng kinh tế

Chính sách đất đai trong giai đoạn 2020-2025 đã có những đóng góp rõ nét vào tăng trưởng kinh tế vĩ mô của Việt Nam. Nhờ việc Nhà nước đẩy mạnh giao đất, cho thuê đất để phát triển các khu công nghiệp, khu kinh tế và hạ tầng giao thông, nguồn lực đất đai được chuyển hóa thành vốn đầu tư, qua đó thúc đẩy tăng trưởng GDP. Khu vực đô thị - nơi tập trung các trung tâm kinh tế lớn - hiện đóng góp trên 2/3 GDP của cả nước. Tốc độ tăng trưởng kinh tế khu vực đô thị bình quân đạt 12-15%/năm, cao hơn khoảng 1,2-1,5 lần so với tốc độ tăng trưởng chung của nền kinh tế. Điều này phần nào phản ánh hiệu quả của chính sách khuyến khích chuyển đổi đất đai cho công nghiệp hóa, đô thị hóa. Chẳng hạn, nhiều địa phương đã thu hồi đất nông nghiệp năng suất thấp để xây dựng khu công nghiệp, thu hút dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) lớn (thường gắn liền với việc thuê đất dài hạn trong các khu công nghiệp).

Mặt khác, chính sách tài chính đất đai đã tăng cường nguồn thu cho ngân sách, tạo nguồn tái đầu tư cho phát triển kinh tế. Tiền sử dụng đất và tiền thuê đất thu từ doanh nghiệp, người dân đóng góp đáng kể trong tổng thu ngân sách các địa phương những năm qua. Nhiều tỉnh, thành phố đã sử dụng nguồn thu từ đất để xây dựng các công trình hạ tầng giao thông, dịch vụ công cộng, qua đó cải thiện môi trường đầu tư và chất lượng tăng trưởng. Ví dụ, TP. Hồ Chí Minh giai đoạn 2020-2022 đã thu hàng chục nghìn tỷ đồng tiền đấu giá đất và tiền chuyển mục đích sử dụng đất, một phần dùng để mở rộng hệ thống metro, đường vành đai, tạo thêm động lực kinh tế cho Thành phố.

Tuy nhiên, bên cạnh đóng góp tích cực, chính sách quản lý đất đai giai đoạn này cũng bộc lộ những hạn chế kìm hãm tăng trưởng bền vững. Đầu tiên, cơ chế quản lý kém minh bạch trước đây đã dẫn đến một loạt vụ tham nhũng, thất thoát tài sản công nghiêm trọng, làm suy giảm nguồn lực phát triển. Điển hình như vụ Phan Văn Anh Vũ thâu tóm 21 dự án nhà đất công tại Đà Nẵng (cũ) với giá rẻ, gây thiệt hại hơn 22.000 tỷ đồng. Tương tự, các đại án Vạn Thịnh Phát, Tân Hoàng Minh, FLC trong giai đoạn 2021-2022 cho thấy sự thao túng giá trị bất động sản và dùng đất đai làm tài sản thế chấp để lừa đảo, gây thiệt hại lớn cho các ngân hàng. Những vụ việc này không chỉ gây tổn thất kinh tế trực tiếp, mà còn làm xói mòn niềm tin của nhà đầu tư và người dân vào môi trường kinh doanh.

Cùng với đó, công tác quy hoạch và quản lý sử dụng đất chưa theo kịp nhu cầu phát triển khiến nhiều dự án trọng điểm chậm tiến độ, làm giảm hiệu quả đóng góp vào tăng trưởng. Chẳng hạn, việc giải phóng mặt bằng tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2 (2021-2025) gặp vướng mắc ở một số tỉnh, dẫn đến giải ngân vốn chậm và nguy cơ kéo dài thời gian thi công. Nhiều dự án treo, đất bỏ hoang lãng phí trong khi doanh nghiệp thiếu mặt bằng sản xuất. Báo cáo của Thanh tra Chính phủ chỉ ra hiện tượng có dự án thu hồi đất của dân nhưng nhiều năm không triển khai, gây lãng phí và bức xúc. Những yếu kém này cho thấy chính sách đất đai chưa phát huy tối đa động lực tăng trưởng, thậm chí trong một số trường hợp còn cản trở hoặc làm méo mó sự phát triển lành mạnh của nền kinh tế.

Tác động đến đô thị hóa và phát triển đô thị

Chính sách đất đai giai đoạn 2020-2025 đã thúc đẩy quá trình đô thị hóa của Việt Nam. Nhà nước chủ trương quy hoạch, mở rộng không gian đô thị và nâng cấp hàng loạt đô thị loại IV, V lên các phân loại cao hơn, tạo nên mạng lưới đô thị ngày càng dày đặc. Tính đến cuối năm 2020, Việt Nam có 862 đô thị các loại trên toàn quốc, với tỷ lệ dân số đô thị đạt 40,4%. Đến hết năm 2022, số lượng đô thị tăng lên 888 và tỷ lệ đô thị hóa đạt 41,7%. Mục tiêu đặt ra là đến năm 2025, tỷ lệ đô thị hóa tối thiểu 45% và cả nước có khoảng 950-1.000 đô thị. Những con số này cho thấy tốc độ đô thị hóa ở Việt Nam thuộc hàng nhanh nhất khu vực Đông Á, phản ánh kết quả của chính sách sử dụng đất hiệu quả hơn cho phát triển đô thị.

Cụ thể, giai đoạn 2010-2020, diện tích đất đô thị tăng bình quân 38.500 ha/năm, đến năm 2020 tổng diện tích đất đô thị cả nước đạt khoảng 2.028.000 ha, chiếm 6,12% diện tích tự nhiên. Đất xây dựng đô thị bình quân đầu người năm 2020 đạt 200 m²/người, tăng 7% so với năm 2010. Điều này cho thấy chính sách khuyến khích mở rộng quỹ đất đô thị đã đáp ứng phần nào nhu cầu phát triển nhà ở, hạ tầng. Nhiều khu đô thị mới, khu chức năng (khu chế xuất, khu công nghiệp, khu công nghệ cao) được hình thành trên nền đất nông nghiệp chuyển đổi, góp phần thay đổi diện mạo đô thị Việt Nam. Việc hoàn thiện các quy hoạch đô thị và dành quỹ đất cho công trình công cộng giúp nâng cao chất lượng sống đô thị, đóng góp vào mục tiêu phát triển bền vững.

Tác động đến nông nghiệp và nông thôn

Việc chuyển dịch đất đai phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa trong giai đoạn 2020-2025 có ảnh hưởng sâu sắc đến ngành nông nghiệp và khu vực nông thôn Việt Nam. Một mặt, chính sách đất đai khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã thúc đẩy tái cơ cấu nông nghiệp theo hướng nâng cao hiệu quả. Nhiều vùng nông thôn đã chuyển một phần diện tích đất trồng lúa kém hiệu quả sang trồng cây lâu năm có giá trị cao hơn hoặc nuôi trồng thủy sản, nhờ đó tăng thu nhập cho nông dân. Bình quân mỗi năm từ 2010-2020, diện tích cây lương thực có hạt giảm 1,8%/năm (chủ yếu do giảm đất lúa và ngô), nhưng sản xuất các cây công nghiệp, cây ăn quả và nuôi trồng thủy sản lại phát triển. Chính phủ đã cho phép chuyển khoảng 400.000 ha đất lúa sang trồng cây khác hoặc mục đích phi nông nghiệp có điều kiện bảo lưu, để vừa nâng cao hiệu quả sử dụng đất vừa duy trì an ninh lương thực khi cần.

Tác động đến thị trường bất động sản

Thị trường bất động sản (BĐS) Việt Nam giai đoạn 2020-2025 chịu ảnh hưởng trực tiếp từ các chính sách quản lý và sử dụng đất đai. Thực tế cho thấy giá trị đất đai đã tăng vọt trong những năm gần đây, góp phần làm nóng thị trường BĐS. Nhờ chính sách mở rộng quyền chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất và minh bạch hơn thông tin quy hoạch, hoạt động giao dịch BĐS trở nên sôi động. Tuy nhiên, cũng chính sự “mở thông” này cộng với dòng tiền rẻ giai đoạn COVID-19 đã kích thích làn sóng đầu cơ đất đai, tạo nên nhiều cơn “sốt đất” trên diện rộng. Trong năm 2021, thị trường chứng kiến giá đất nền tăng mạnh tại hầu khắp các tỉnh, thành phố sau mỗi đợt dịch COVID-19 được kiểm soát. Theo số liệu tổng hợp từ Hội Môi giới BĐS Việt Nam, đầu năm 2021 giá đất bình quân đã tăng 30-100% ở nhiều khu vực chỉ trong vài tháng. Các điểm nóng ghi nhận mức tăng ngoạn mục gồm: Hòa Bình tăng 102%, Ba Vì (Hà Nội) tăng 75%, Bắc Giang 37%, Bắc Ninh 28%, Hải Dương 19%; ở phía Nam có Thanh Hóa tăng 76%, Đà Nẵng 32%, Kiên Giang 38%, Bà Rịa - Vũng Tàu 24%, TP.HCM tăng khoảng 25%. Cá biệt, một số nơi giá đất tăng kỷ lục, như đất dự án tại huyện Việt Yên, Yên Dũng, Lục Nam (Bắc Giang) tăng gấp 2-3 lần so với cuối 2020.

Tác động đến phân phối tài sản và công bằng xã hội

Đất đai chiếm tỷ trọng lớn trong tổng tài sản quốc gia và tài sản hộ gia đình ở Việt Nam, do đó chính sách đất đai ảnh hưởng sâu sắc đến phân phối của cải và công bằng xã hội. Nếu quản lý tốt, đất đai có thể trở thành công cụ giảm bất bình đẳng (ví dụ thông qua chính sách đất ở, đất sản xuất cho người nghèo). Ngược lại, những kẽ hở trong chính sách dễ bị lợi dụng, dẫn đến tích tụ tài sản đất đai vào tay một nhóm nhỏ, làm gia tăng chênh lệch giàu nghèo. Thực tiễn giai đoạn 2020-2025 cho thấy khoảng cách hưởng lợi từ đất đai giữa các nhóm dân cư khá lớn. Nhóm người có quyền tiếp cận thông tin quy hoạch sớm hoặc có vốn để đầu cơ đã thu được nhiều lợi nhuận qua mỗi đợt sốt đất, trong khi đa số người lao động đô thị thu nhập trung bình ngày càng khó mua nhà ở do giá tăng vượt tầm với. Tại các thành phố lớn, một căn hộ chung cư bình dân hiện cũng gấp 8-12 lần thu nhập bình quân năm của hộ gia đình, cao hơn nhiều so với mức 5-7 lần của một thập kỷ trước. Điều này phản ánh tài sản đất đai (và nhà ở) đang tập trung vào nhóm giàu nhanh hơn tốc độ tăng thu nhập của số đông, làm giảm cơ hội sở hữu tài sản của người thu nhập thấp.

KẾT LUẬN

Giai đoạn 2020-2025 là thời kỳ chứng kiến những chuyển biến mạnh mẽ trong chính sách quản lý nhà nước về đất đai tại Việt Nam, phản ánh nỗ lực cân bằng giữa yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nhanh chóng và mục tiêu phát triển bền vững, công bằng. Phân tích toàn diện cho thấy chính sách đất đai đã đóng góp to lớn vào quá trình tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu kinh tế như: tạo điều kiện mở rộng đô thị, thu hút đầu tư công nghiệp, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, cũng như kích thích thị trường bất động sản phát triển. Nhờ đó, diện mạo kinh tế - xã hội Việt Nam có những bước tiến đáng kể (GDP tăng trưởng khá, tỷ lệ đô thị hóa tiến gần mục tiêu 45%, xuất khẩu nông sản giữ vững trong top đầu thế giới). Đồng thời, pháp luật đất đai cũng từng bước được hoàn thiện với việc ra đời Luật Đất đai 2024 - một dấu mốc hướng tới khung quản lý đất đai hiện đại, minh bạch và hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, quản lý nhà nước về đất đai cần tiếp tục đổi mới toàn diện cả về tư duy và phương thức quản trị. Đất đai phải thực sự được “khơi dậy và phát huy” như một nguồn lực chủ đạo cho phát triển đất nước, đồng thời mọi người dân phải có cơ hội hưởng lợi công bằng từ nguồn lực đó. Chỉ khi xây dựng được một chế độ quản lý đất đai công bằng, minh bạch và hiệu quả, Việt Nam mới có thể đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững trong tương lai.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2024). Quyết định 3411/QĐ-BTNMT công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2023.

2. Bộ Xây dựng (2023). Kế hoạch thực hiện Nghị quyết 06-NQ/TW về phát triển đô thị.

3. Cục Phát triển Đô thị - Bộ Xây dựng (2021). Đô thị hóa ở Việt Nam: Hoàn thiện định hướng chính sách.

4. Đặng Thị Thu Hiền (2025). Đổi mới về chính sách pháp luật trong Luật Đất đai 2024. Tạp chí Công Thương.

5. Hoàng An (2023). Hướng đến mô hình đô thị ít carbon. Thời báo Ngân hàng.

6. Lê Bá Tâm (2025). Chính sách đất đai của Việt Nam: Từ thời kỳ Đổi mới đến kỷ nguyên vươn mình. Tạp chí Kinh tế và Dự báo.

7. Nguyễn Văn Trị (2023). Đất đai là nguồn lực quan trọng của nền kinh tế quốc gia. Tạp chí Cộng sản.

8. Tổng cục Thống kê (2021). Sản xuất nông nghiệp Việt Nam 5 năm 2016-2020: Nhìn lại.

9. Mai Hoa - Ái Nhân (2017). Hơn 70% khiếu nại, tố cáo đông người liên quan thu hồi đất. Tuổi Trẻ Online.