Đầu tư theo hình thức đối tác công tư góp phần phát triển kinh tế tư nhân

TS. Nguyễn Phùng Quân, TS. Nguyễn Khắc Thiện.

Trường Đại học Trưng Vương; Email:quan.npq@gmail com

Tóm tắt

Nghiên cứu sử dụng các khung lý thuyết về mô hình Giá trị đồng tiền (VfM) và mô hình Chỉ số thành công (SIM) nhằm đo lường mức độ hiệu quả và bền vững trong thực hiện hợp tác công tư (PPP). Kết quả cho thấy vai trò nổi bật của khu vực kinh tế tư nhân trong quản lý kinh tế, cũng như nhu cầu hoàn thiện cơ chế để thúc đẩy PPP trong các dự án chiến lược. Từ kết quả đạt được, nghiên cứu đề xuất nhóm chính sách thực tiễn nhằm phát huy tiềm năng hợp tác công tư và góp phần thực hiện định hướng phát triển kinh tế tư nhân theo Nghị quyết 68-NQ/TW.

Từ khóa: Chính sách phát triển, đối tác công tư (PPP), khu vực tư nhân, quản lý kinh tế

Summary

The study uses the theoretical frameworks of Value-for-Money Model (VfM) and Success Index Model (SIM) to measure the effectiveness and sustainability of public-private partnership (PPP) implementation. The results show the prominent role of the private economic sector in economic management, as well as the need to improve mechanisms to promote PPP in strategic projects. From the results achieved, the study proposes a group of practical policies to promote the potential of public-private partnership and contribute to the implementation of the private economic development orientation according to Resolution 68-NQ/TW.

Keywords: Development policy, public-private partnership (PPP), private sector, economic management

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong bối cảnh nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam ngày càng tăng, mô hình đối tác công tư (PPP) nổi lên như một giải pháp huy động nguồn lực xã hội hóa, chia sẻ rủi ro và nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc triển khai PPP tại Việt Nam còn gặp nhiều rào cản như: hành lang pháp lý chưa hoàn thiện, thiếu công cụ định lượng để thực hiện đánh giá hiệu quả, năng lực đánh giá rủi ro.

Nghiên cứu này nhằm trả lời cho các câu hỏi đặt ra là: Làm thế nào để đánh giá chính xác hiệu quả và mức độ thành công của các dự án PPP trong bối cảnh Việt Nam? Vai trò của khu vực tư nhân cần được nhìn nhận và phát huy ra sao trong quản lý kinh tế gắn với chiến lược phát triển hạ tầng quốc gia?

TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Tổng quan

Mô hình Giá trị đồng tiền (Value-for-money Model, VfM)

Mô hình Giá trị đồng tiền (VfM) là mô hình trung tâm trong đánh giá hiệu quả đầu tư, trong đó có đầu tư theo hình thức PPP. Tổ chức OECD (2023) đã ban hành Hướng dẫn đánh giá VfM cho các quốc gia thành viên, nhấn mạnh đến tính minh bạch, khả năng kiểm chứng và các tiêu chí định lượng rõ ràng trong từng giai đoạn của vòng đời dự án. Ngoài ra, trong nhiều nghiên cứu, OECD cũng nhấn mạnh rằng VfM chỉ có thể đạt được trong điều kiện có một thể chế đủ mạnh, đảm bảo đánh giá độc lập dự án PPP trước và sau khi ký kết hợp đồng; quy trình phân bổ rủi ro minh bạch dựa trên năng lực của các bên; sự tham gia giám sát của bên thứ ba như kiểm toán nhà nước, tổ chức dân sự; chính sách chia sẻ doanh thu linh hoạt giữa nhà nước và tư nhân.

Theo Li & Akintoye (2003), 3 yếu tố cốt lõi trong đánh giá VfM bao gồm: (i) chi phí vòng đời, (ii) phân bổ rủi ro tối ưu và (iii) mức độ đổi mới trong cung ứng dịch vụ. Một số nghiên cứu chỉ ra rằng, mô hình PPP tạo cơ chế khuyến khích giúp giảm chi phí cơ hội và nâng cao hiệu suất xã hội. Nghiên cứu của Yescombe (2017) cho rằng các đánh giá VfM không thể tách rời khỏi các yếu tố định lượng như thời gian hoàn vốn, chi phí tài chính, hiệu quả vận hành và tác động dài hạn đến người sử dụng. Tương tự, nghiên cứu của Akbar & Delmon (2020) tại Ấn Độ và Lin & Zhang (2021) tại Trung Quốc cũng cho thấy việc tích hợp các công cụ đánh giá VfM vào quy trình ra quyết định đầu tư giúp tăng tính chính danh và hiệu quả của dự án PPP, đặc biệt khi có sự tham gia giám sát của cơ quan kiểm toán độc lập.

Mô hình Chỉ số thành công (Success Index Model, SIM)

Đây là chỉ số tổng hợp nhằm đo lường mức độ thành công của dự án PPP, không chỉ trên góc độ tài chính mà còn bao gồm các chỉ tiêu xã hội, môi trường và thể chế. SIM được phát triển từ các nghiên cứu của Chan et al. (2010) và Zhang (2005) về các yếu tố thành công then chốt trong dự án PPP chỉ ra các yếu tố đo lường thành công gồm: (1) Sự thỏa mãn của các bên liên quan; (2) Tuân thủ ngân sách và tiến độ; (3) Tác động xã hội - môi trường; (4) Hiệu quả khai thác sau đầu tư; và (5) Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Theo Hodge & Greve (2018), một dự án PPP được coi là thành công khi đạt được: (i) mục tiêu đúng tiến độ và ngân sách, (ii) chất lượng dịch vụ cao và bền vững, (iii) sự hài lòng của các bên liên quan và (iv) tác động lan tỏa tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội.

Tại Trung Quốc, Yang et al. (2022) phát triển Khung Chỉ số thành công dựa trên 5 nhóm chỉ tiêu: hiệu quả tài chính, chất lượng kỹ thuật, khả năng đáp ứng xã hội, mức độ minh bạch quản trị và khả năng tái tạo chính sách. Nghiên cứu này cho thấy rằng sự tham gia thực chất của khu vực tư nhân và minh bạch thể chế là điều kiện tiên quyết cho thành công của dự án.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu tình huống (case study) với đối tượng trung tâm là dự án Cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo.

Đối với dự án cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo, đầu tư theo hình thức PPP (hợp đồng Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao, BOT), nghiên cứu xây dựng bảng chỉ số mô hình VfM với 5 tiêu chí: Chi phí hiện tại; Phân bổ rủi ro; Chất lượng dịch vụ; So sánh đối xứng với đầu tư công.

Nghiên cứu cũng xây dựng mô hình Chỉ số thành công (SIM) giúp đánh giá không chỉ hiệu quả kỹ thuật, mà còn đo lường mức độ bền vững và khả năng nhân rộng mô hình PPP do kinh tế tư nhân tham gia. SIM áp dụng trong dự án PPP Cam Lâm - Vĩnh Hảo nhằm lượng hóa dựa trên tiêu chí định lượng và định tính. Với thang điểm chuẩn hóa 100, các chỉ số tổng hợp tính theo thang điểm định lượng dựa trên đánh giá của các chuyên gia, hồ sơ kiểm toán và các chỉ tiêu kỹ thuật của dự án.

KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

Bảng 1: Đánh giá VfM của dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo

(Ước tính từ dữ liệu công bố đến 2024)

Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo thường niên của Kiểm toán Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ GTVT (nay là Bộ Xây dựng)

Kết quả phân tích qua VfM (Bảng 1) cho thấy, dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo là một ví dụ minh chứng cho lợi thế thực tiễn của PPP trong đầu tư hạ tầng tại Việt Nam, đặc biệt khi có sự chủ động của khu vực kinh tế tư nhân và phân bổ rủi ro hợp lý. Cách tiếp cận tương tự nên được nhân rộng khi thực hiện các dự án quy mô lớn hơn, nơi yêu cầu tối ưu hoá ngân sách nhưng vẫn cần đảm bảo chất lượng và tiến độ thi công cao hơn.

Bảng 2: Kết quả SIM của dự án Cam Lâm – Vĩnh Hảo

Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo thường niên của Kiểm toán Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ GTVT (nay là Bộ Xây dựng)

Với SIM đạt 92/100 (Bảng 2), dự án Cam Lâm - Vĩnh Hảo thể hiện là một trong những dự án PPP thành công tại Việt Nam. Đây là minh chứng cho tiềm năng của doanh nghiệp tư nhân có năng lực kỹ thuật và tài chính, khi được trao cơ chế phù hợp, có thể chủ động thực hiện hiệu quả các dự án hạ tầng quy mô lớn.

Các chỉ báo trên có thể làm nền tảng thiết kế mô hình đánh giá định lượng PPP, hỗ trợ ra quyết định trong các dự án trọng điểm, chiến lược trong thời gian tới, đảm bảo các mục tiêu kinh tế, tài khóa và phát triển bền vững.

KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Trong chiến lược phát triển kinh tế tư nhân, mô hình PPP nổi lên như một công cụ chính sách hiệu quả nhằm huy động nguồn lực xã hội hóa cho phát triển hạ tầng. Trên cơ sở áp dụng 2 mô hình đánh giá VfM và Success Index cho tình huống dự án cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo cho thấy: PPP không chỉ khả thi về mặt tài chính mà còn mang lại giá trị gia tăng bền vững trong quản lý hiệu quả, chất lượng và tiến độ. Từ thực tiễn trên, nghiên cứu đề xuất một số định hướng chính sách nhằm nâng cao hiệu quả triển khai các dự án PPP, cụ thể:

Thứ nhất, ban hành hướng dẫn cấp nhà nước (quốc gia) hoặc bộ chỉ số chuẩn để đánh giá tiền khả thi, triển khai và vận hành các dự án PPP.

Thứ hai, tiếp tục cải thiện, sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP). Mặc dù Luật số 64/2020/QH14 đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật 57/2024/QH15 và Luật số 90/2025/QH15, nhưng để đảm bảo tính ổn định và minh bạch lâu dài, cần tiếp tục bổ sung hoặc cụ thể hóa các quy định về: bảo lãnh doanh thu/ngoại tệ, không chỉ dừng ở chia sẻ rủi ro; bảo lãnh chi phí đầu tư và chấm dứt hợp đồng, kèm kiểm toán độc lập bắt buộc; mở rộng thời gian chia sẻ doanh thu giảm, nên áp dụng cả đối với dự án ngoài công nghệ.

Thứ ba, thành lập Ban PPP quốc gia với vai trò là cơ quan điều phối xuyên suốt và thống nhất tiêu chí chọn nhà đầu tư. Tăng tính minh bạch cũng như tạo điều kiện thuận lợi nhất cho khối tư nhân tham gia vào đầu tư công.

Thứ tư, cấp quyền thử nghiệm PPP (sandbox PPP) cho các doanh nghiệp trong nước có đủ năng lực, với quan điểm trao quyền, trao cơ hội cho doanh nghiệp phát triển, không áp đặt tư duy năng nề về kinh nghiệm triển khai (các dự án tương đương).

Thứ năm, đẩy mạnh cơ chế phản biện và giám sát của cộng đồng, xã hội giúp cho dự án thêm hoàn thiện, phù hợp, đúng tinh thần của Nghị quyết 68/NQ-TW ngày 4/5/2025.

KẾT LUẬN

Mô hình hợp tác công tư (PPP) là xu thế tất yếu trong phát triển hạ tầng bền vững tại Việt Nam. Trường hợp đường Cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hảo là minh chứng cho khả năng tham gia hiệu quả của khu vực tư nhân vào lĩnh vực hạ tầng, phúc lợi. Những thành công bước đầu cho thấy tiềm năng của mô hình PPP trong triển khai các dự án chiến lược và trọng điểm trong thời gian sắp tới, nếu có các chính sách phù hợp về thể chế, chia sẻ rủi ro và đánh giá định lượng rõ ràng theo tiêu chuẩn quốc tế. Đây cũng là yêu cầu đặt ra trong quá trình thực hiện Nghị quyết 68/NQ-TW ngày 4/5/2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân.

Tài liệu tham khảo:

1. Akbar, M., & Delmon, J. (2020). Enhancing PPP transparency in South Asia: The case of India, World Bank Policy Research Working Paper.

2. Bộ Chính trị (2025). Nghị quyết 68/NQ-TW ngày 4/5/2025 của Bộ Chính trị về phát kinh tế tư nhân.

3. Bộ Giao thông Vận tải (2023). Tổng kết 10 năm triển khai PPP ngành giao thông.

4. Chan et al. (2010). Critical Success Factors for PPPs in Infrastructure Developments: Chinese Perspective. https://doi.org/10.1061/(ASCE)CO.1943-7862.0000152

5. Hodge, G. A., & Greve, C. (2018). Contemporary public–private partnership: Towards a global research agenda, Financial Accountability & Management, 34(1), 3-16.

6. Li, B., & Akintoye, A. (2003). An overview of public–private partnership. In Akintoye et al. (Eds.), Public-Private Partnerships: Managing Risks and Opportunities. Blackwell Science.

7. Lin, Y., & Zhang, X. (2021). Reforming PPP governance in China: Lessons for emerging economies. Public Money & Management, 41(7), 531.539.

8. OECD (2023). Guidelines for Value for Money Assessment in Public-Private Partnerships. Paris: OECD Publishing.

9. Văn phòng Chính phủ (2023). Báo cáo kết quả thực hiện các dự án PPP tại Việt Nam.

10. Yang, L., Cheng, J., & Wang, Q. (2022). Measuring the success of PPP infrastructure projects in China. Journal of Construction Engineering and Management, 148(5).

11. Yescombe, E. R. (2017). Public-Private Partnerships in Sub-Saharan Africa: Case Studies for Policymakers. World Bank.

12. Zhang (2005). Critical Success Factors for Public-Private Partnerships in Infrastructure Development. https://doi.org/10.1061/(ASCE)0733-9364(2005)131:1(3)