Chính sách an toàn vĩ mô tại Đông Nam Á: Lý luận và thực tiễn

Nguyễn Kim Thái Ngọc

Nghiên cứu sinh, Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh

Khoa Kinh tế và Tài chính, Trường Đại học Ngoại ngữ - Tin học TP. Hồ Chí Minh

TS. Vương Thị Hương Giang

Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh

PGS. TS. Lê Đình Hạc

Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh

Email tác giả liên hệ: ledinhhac.banking.hub@gmail.com

Tóm tắt

Bài viết đánh giá thực thi chính sách an toàn vĩ mô tại 6 quốc gia ASEAN giai đoạn 2001-2023, làm rõ xu hướng thực thi chính sách an toàn vĩ mô theo thời gian cũng như khác biệt giữa các quốc gia; phân tích cơ chế phối hợp chính sách an toàn vĩ mô với các chính sách kinh tế vĩ mô tiêu biểu để đảm bảo ổn định tài chính và giảm thiểu rủi ro hệ thống. Kết quả sơ bộ cho thấy chính sách an toàn vĩ mô ngày càng được triển khai mạnh mẽ và đồng bộ nhưng có sự linh hoạt riêng ở từng quốc gia. Bài viết khuyến nghị tăng cường phối hợp linh hoạt giữa chính sách an toàn vĩ mô và các chính sách kinh tế khác để củng cố ổn định tài chính khu vực.

Từ khóa: Chính sách an toàn vĩ mô, chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa, ASEAN-6

Summary

This paper evaluates the implementation of macroprudential policy in six ASEAN countries during the 2001-2023 period, clarifying the temporal trends and cross-country differences in policy enforcement. It further analyzes the coordination mechanisms between macroprudential policy and key macroeconomic policies to ensure financial stability and mitigate systemic risks. Preliminary findings suggest that macroprudential policy has been increasingly and comprehensively implemented, though with flexibility tailored to each country’s context. The study recommends enhancing the flexible coordination between macroprudential measures and other macroeconomic policies to reinforce regional financial stability.

Keywords: Macroprudential policy, monetary policy, fiscal policy, ASEAN-6

ĐẶT VẤN ĐỀ

Hệ thống tài chính đóng vai trò huyết mạch của nền kinh tế, phân phối vốn và truyền dẫn chính sách. Thị trường tài chính ổn định sẽ ổn định giá cả, thúc đẩy tăng trưởng và tạo nhiều việc làm. Ngược lại, khủng hoảng tài chính có thể dẫn đến suy thoái kinh tế với nhiều hệ lụy liên quan đến kinh tế và an sinh xã hội. Điều hành kinh tế vĩ mô theo quan điểm truyền thống sẽ dựa vào 3 trụ cột: chính sách tiền tệ, tài khóa và vi mô. Tuy nhiên, thực thi bộ 3 chính sách này vẫn tiềm ẩn những rủi ro nhất định. Ví dụ, lãi suất thấp kéo dài có thể khuyến khích bong bóng tài sản; các biện pháp thu/chi tài khóa kích cầu nếu thiếu cơ chế kiểm soát rủi ro lại tạo động lực cho vay rủi ro; trong khi giám sát vi mô chỉ bảo đảm an toàn cho từng tổ chức riêng lẻ, khó ngăn chặn rủi ro lan truyền trong hệ thống.

Thực tế cho thấy, những hệ lụy từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 và đại dịch COVID-19 đã phơi bày những hạn chế cố hữu khi sử dụng từng chính sách đơn lẻ. Để khắc phục, chính sách an toàn vĩ mô (CSATVM) đã hình thành như một “trụ cột trung tâm” làm giảm thiểu rủi ro hệ thống qua các công cụ chính sách được xây dựng. Tuy nhiên, CSATVM cũng không thể hoạt động độc lập bởi hiệu lực của nó phụ thuộc vào sự phối hợp nhịp nhàng với các chính sách tiền tệ, tài khóa và cơ cấu, quản lý khủng hoảng, cạnh tranh và vi mô.

TỔNG QUAN LÝ THUYẾT

Chính sách an toàn vĩ mô

CSATVM nhắm vào rủi ro hệ thống - rủi ro lây lan và khuếch đại trong toàn mạng lưới tài chính, khác với chính sách vi mô chỉ can thiệp ở mức độ từng tổ chức. Công cụ vi mô đôi khi không ngăn được rủi ro từ một tổ chức nhỏ lan rộng; công cụ vĩ mô tích hợp giảm tính tích lũy và lan truyền của rủi ro (Adrian & Shin, 2010). Theo khảo sát của IMF (2014) và dữ liệu GMPI (Cerutti và cộng sự, 2017), 17 công cụ CSATVM được chia thành 4 nhóm chính, bao gồm:

Tín dụng: tỷ lệ cho vay trên giá trị tài sản; tỷ lệ trả nợ trên thu nhập; tới hạn tăng trưởng tín dụng; hạn chế cho vay; giới hạn cho vay ngoại tệ.

Thanh khoản và dự trữ: dự trữ bắt buộc; tỷ lệ bao phủ thanh khoản/quy định thanh khoản; tỷ lệ nguồn vốn ổn định ròng/tỷ lệ cho vay trên huy động; giới hạn chênh lệch ngoại tệ.

Vốn và dự phòng rủi ro: bộ đệm vốn chu kỳ, bộ đệm bảo toàn vốn; yêu cầu vốn tổng quát; tỷ lệ đòn bẩy; trích lập dự phòng rủi ro tín dụng.

Thể chế và các công cụ khác: hạn chế dòng vốn; quy định đối với tổ chức tài chính có tầm quan trọng hệ thống; các hạn chế cấu trúc/khác.

Khả năng phối hợp liên ngành

Theo IMF (2014) và BIS FSI (2014), CSATVM phải phối hợp chặt chẽ với 5 nhóm chính sách khác để tạo “lá chắn đa tầng”. Trong một số tình huống, chính sách tiền tệ nới lỏng nhằm thúc đẩy tăng trưởng có thể gây rủi ro cho ổn định tài chính dài hạn vì lãi suất thấp làm gia tăng đòn bẩy và bong bóng tài sản. Công cụ an toàn vĩ mô (ATVM) như giới hạn tỷ lệ vay trên giá trị tài sản (LTV)/giới hạn tỷ lệ trả nợ trên thu nhập (DSTI) giúp kiểm soát tín dụng trong bối cảnh lãi suất thấp, trong khi vốn và dự phòng rủi ro sẽ nâng cao khả năng chống chịu khi tín dụng tăng mạnh và ngược lại. Chính sách tài khóa với các biện pháp như trợ cấp, thuế và chi tiêu công nếu thiếu kiểm soát có thể thúc đẩy hành vi đầu cơ nên việc phối hợp với các công cụ như thuế tài sản, thuế giao dịch và vốn và dự phòng rủi ro có thể giúp kiểm soát rủi ro theo ngành và chu kỳ và ngược lại. Trong khủng hoảng, thay vì chỉ dựa vào thanh khoản khẩn cấp thông qua các chính sách quản lý khủng hoảng, việc tích lũy trước các bộ đệm thanh khoản và dự trữ sẽ hỗ trợ ổn định tài chính bền vững (Drehmann và cộng sự, 2012). Khi áp lực cạnh tranh làm gia tăng rủi ro hệ thống, CSATVM có thể kiểm soát rủi ro tại tổ chức lớn qua yêu cầu bổ sung quy định đối với tổ chức tài chính có tầm quan trọng hệ thống, tỷ lệ đòn bẩy hoặc các cải cách cơ chế để hạn chế khuyến khích rủi ro quá mức. Cuối cùng, chính sách vi mô bảo vệ từng tổ chức tài chính nhưng cần phối hợp với CSATVM thông qua các công cụ như dự phòng rủi ro tín dụng và giới hạn tỷ lệ cho vay/huy động nhằm hỗ trợ ổn định toàn hệ thống.

Hình 1: Phối hợp chính sách an toàn vĩ mô và các chính sách kinh tế

Nguồn: IMF (2013), dựa trên Nguyễn Xuân Thành và Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013) tổng hợp

ĐÁNH GIÁ THỰC THI CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ Ở ASEAN-6

Dữ liệu và phương pháp

Bài viết sử dụng dữ liệu thống kê mô tả MPI tổng hợp và 17 biến công cụ thành phần của MPI cho 6 nước ASEAN giai đoạn 2001-2023 (Bảng 1). Thống kê mô tả cho thấy xu hướng thắt chặt/nới lỏng các công cụ ATVM theo quốc gia và thời gian, giúp làm rõ thực tiễn áp dụng CSATVM và mối liên hệ với CSATVM khu vực.

MPI: chỉ số MaPP theo cơ sở dữ liệu iMaPP của IMF, là tổng của các chỉ báo hành động chính sách của toàn bộ 17 công cụ (thắt chặt/nới lỏng/trung lập được mã hóa tương ứng là +1/-1/0):

Tín dụng

LTV: giới hạn tỷ lệ vay trên giá trị tài sản; DSTI: giới hạn tỷ lệ trả nợ trên thu nhập; LCG: giới hạn tăng trưởng tín dụng; LFC: giới hạn cho vay ngoại tệ; LoanR: hạn chế cho vay.

Thanh khoản

RR: yêu cầu dự trữ; Liquidity: yêu cầu thanh khoản; LTD: giới hạn tỷ lệ vay trên tiền gửi; LFX: giới hạn vị thế ngoại hối.

Vốn & dự phòng rủi ro

CCB: bộ đệm vốn chống chu kỳ; Conservation: yêu cầu bảo toàn vốn; Capital: yêu cầu vốn; LVR: giới hạn đòn bẩy; LLP: dự phòng tổn thất cho vay.

Thể chế và khác

Tax: các biện pháp thuế; SIFI: các biện pháp nhằm giảm thiểu rủi ro từ các tổ chức tài chính quan trọng mang tính hệ thống; OT: các biện pháp khác.

(Các số liệu trong nghiên cứu này được viết theo chuẩn quốc tế).

Bảng 1: Thống kê mô tả MPI và 17 chỉ số con với ASEAN-6 (2001–2023)

Observations: N = 138; n = 6; T = 23

Nguồn: Nhóm tác giả thực hiện

Thống kê mô tả và đồ thị xu hướng

CSATVM ở ASEAN được triển khai theo chu kỳ và có mối liên hệ với những cú sốc kinh tế. Bình quân mỗi năm các quốc gia thực hiện gần một lần “siết ròng” (mean = 0,88), linh hoạt qua các năm (swithin = 2,13 và phạm vi [-7; +10]). Hình 2 và Hình 3 cho thấy có những năm gần như chỉ nới lỏng; giai đoạn khủng hoảng 2008-2009 gần như không có phản ứng chính sách; phản ứng tập trung ở giai đoạn hậu khủng hoảng bởi các chính phủ có sự thận trọng sau khi khủng hoảng xảy ra. Có sự “đồng pha” trong cách thực thi CSATVM để ứng phó với các biến cố toàn cầu (sbetween = 0,39), nhất là hậu khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 và đại dịch COVID-19.

Công cụ “thanh khoản” được sử dụng linh hoạt nhất trong ASEAN-6 do dễ điều chỉnh, ít gây sốc thị trường và có thể phối hợp sát với chính sách tiền tệ (nới lỏng/thắt chặt) trong các giai đoạn khủng hoảng. Đây là một “lớp đệm mềm” trong quản lý rủi ro hệ thống (mean = 0.23913, std = 0.667). Ngược lại, các công cụ như CCB và LTD không được kích hoạt.

Nhiều công cụ được kích hoạt và tần suất can thiệp gia tăng đáng kể sau năm 2010 cho thấy, ASEAN sử dụng CSATVM một cách chủ động và đồng bộ trong các giai đoạn căng thẳng, song vẫn linh hoạt chọn lọc công cụ phù hợp với đặc thù từng nền kinh tế.

Hình 2: Biểu đồ MPI các quốc gia ASEAN-6 (2001–2023)

Nguồn: Nhóm tác giả thực hiện

CSATVM ở Indonesia mang tính chu kỳ rõ rệt, có mức độ đa dạng trung bình. Nhóm công cụ thanh khoản và dự trữ được sử dụng chủ yếu và đều đặn qua các năm trong khi công cụ kiểm soát tín dụng, công cụ dự phòng vốn và rủi ro được sử dụng trong vài năm gần đây. Các công cụ trong mỗi nhóm đồng bộ/ngược chiều tùy thời điểm cho thấy sự linh hoạt.

Malaysia sử dụng đa dạng các nhóm công cụ CSATVM. Việc can thiệp diễn ra rải rác từ trước năm 2010 và mạnh mẽ hơn trong giai đoạn về sau. Malaysia cũng tương đối linh hoạt trong điều chỉnh chính sách, đặc biệt với nhóm công cụ liên quan đến thanh khoản, vốn và rủi ro. Công cụ thể chế và công cụ khác được sử dụng rõ nét.

Philippines triển khai CSATVM khá đa dạng, rõ rệt ở các công cụ thanh khoản và linh hoạt ở một số công cụ thể chế và công cụ khác. Tần suất can thiệp khá phân mảnh, không liên tục và phân bổ từ 2002 đến 2023. Công cụ thể chế và công cụ khác có hiện diện nhưng xu hướng can thiệp không ổn định. Philippines chưa hình thành được khung chính sách vốn toàn diện và sâu rộng.

Việt Nam có xu hướng gia tăng mức độ can thiệp CSATVM trong giai đoạn 2010-2023, đặc biệt từ sau năm 2012. Công cụ được sử dụng phổ biến là thanh khoản và hạn chế cho vay. Tuy nhiên, hệ thống công cụ còn thiếu tính đa dạng và chưa đồng bộ với các tiêu chuẩn quốc tế như Basel III, thể hiện qua việc chưa áp dụng rõ ràng các công cụ như vốn đệm chống chu kỳ, tỷ lệ cho vay trên giá trị tài sản đảm bảo. Vậy nên, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ chính sách ATVM nhằm nâng cao khả năng chống chịu với các cú sốc tài chính trong tương lai.

Thái Lan can thiệp đa dạng các công cụ một cách liên tục trong nhiều giai đoạn. Các công cụ tín dụng, vốn và dự phòng rủi ro được đẩy mạnh trong giai đoạn COVID-19. Công cụ yêu cầu thanh khoản có sự tăng/giảm một cách có xu hướng xung quanh giai đoạn COVID-19 cho thấy quan điểm nhất quán trong việc thực thi chính sách.

Singapore triển khai công cụ ATVM đa dạng, linh hoạt và đều đặn nhất trong khu vực; chủ yếu trong giai đoạn 2010-2018 và có những năm sử dụng nhiều công cụ cùng lúc. Singapore thường xuyên sử dụng công cụ tín dụng và có sự chú trọng rõ ràng đến các công cụ thể chế và công cụ khác.

Hình 3: Biểu đồ chỉ số MPI theo 4 nhóm công cụ ở ASEAN-6 (2001-2023)

Nguồn: Nhóm tác giả thực hiện

PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ VỚI CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở ASEAN-6

Hậu khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 và COVID-19, chính sách tiền tệ ở ASEAN-6 nhìn chung mang tính nới lỏng (Indonesia, Philippines, Việt Nam), đặt ra yêu cầu về việc sử dụng phối hợp CSATVM, điển hình như siết tín dụng, tăng thanh khoản và dự trữ hay nâng yêu cầu vốn và dự phòng rủi ro để giảm rủi ro hệ thống.

ASEAN-6 cũng đang chuyển từ mô hình tài khóa hỗ trợ ngắn hạn sang khuôn khổ tài khóa vững chắc nhằm tạo điều kiện thuận lợi để phối hợp hiệu quả với các CSATVM. Giai đoạn khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 và đại dịch COVID-19, nhiều quốc gia mở rộng tài khóa thông qua hỗ trợ tín dụng nên tạo điều kiện cho CSATVM nới lỏng (Malaysia tạm ngừng siết thuế tài sản; Việt Nam áp dụng giãn nợ thay vì siết tín dụng; Việt Nam và Thái Lan sử dụng tài khóa để hỗ trợ doanh nghiệp trong đại dịch COVID-19). Như vậy, CSATVM có vai trò bổ sung chứ không thay thế cho các chính sách vừa nêu. Tuy nhiên, CSATVM cần được sử dụng linh hoạt theo chu kỳ kinh tế (IMF, 2021).

Giai đoạn hậu khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, ASEAN-6 đồng loạt mở rộng tài khóa để ứng phó, đồng thời kích hoạt các công cụ CSATVM để kiểm soát rủi ro. Singapore và Thái Lan siết LTV/DTI nhằm hạ nhiệt thị trường bất động sản, còn Việt Nam và Indonesia kiểm soát tín dụng (IMF, 2010). Cải cách thuế tài sản ở Malaysia sau năm 2020 có vai trò bổ trợ CSATVM kiểm soát đầu cơ bất động sản (IMF, 2023).

KẾT LUẬN VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH

Kết quả nghiên cứu cho thấy vai trò điều tiết của CSATVM như một lớp “đệm” bổ sung cho chính sách tiền tệ/tài khóa, là “cầu nối” giữa các chính sách trong hệ thống điều hành kinh tế vĩ mô hiện đại. Qua đó, nghiên cứu đề xuất cơ chế phối hợp linh hoạt nhằm ổn định hệ thống tài chính ASEAN-6. Chính sách ATVM ngày càng được triển khai mạnh mẽ và khá đồng bộ ở ASEAN-6 dù cách thức áp dụng khác nhau giữa các nước. Cần thiết lập một khuôn khổ điều phối liên ngành để chia sẻ dữ liệu, phối hợp đánh giá rủi ro hệ thống và cùng xây dựng phản ứng chính sách tổng hợp. Cơ chế phối hợp này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh nền kinh tế ngày càng phức tạp và có sự liên kết cao.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Adrian, T., & Shin, H. S. (2010). Liquidity and Leverage. Journal of Financial Intermediation, 19(3), 418–437.

2. BIS FSI (2014). Global macroprudential frameworks and tools: a literature review. FSI Insights.

3. Cerutti, E., Claessens, S., & Laeven, L. (2017). The Use and Effectiveness of Macroprudential Policies: New Evidence. IMF Working Paper No. 17/61.

4. Drehmann, M., Borio, C., & Tsatsaronis, K. (2012). Characterising the financial cycle: don’t lose sight of the medium term!. BIS Working Paper No. 380.

5. IMF (2010). Regional Economic Outlook: Asia and Pacific. https://www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2010/APD/eng/areo0410.pdf

5. IMF (2014). Macroprudential Policy: An Organizing Framework. IMF Policy Paper. https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/031411.pdf.

6. IMF (2021). Policy Advice to Asia in the COVID-19 Era. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2021/08/13/Policy-Advice-to-Asia-in-the-COVID-19-Era-464009

7. IMF. (2023). Tax Trends in Asia. 13th IMF-Japan High-Level Tax Conference for Asian Countries. International Monetary Fund. https://www.imf.org/-/media/Files/Conferences/2024/13-IMF-Japan-Conf/Presentations/ruud-de-mooij-imf-session-1-tax-trends-asia.ashx.

LỜI CẢM ƠN

Bài viết này là một phần trong Luận án tiến sĩ của NCS. Nguyễn Kim Thái Ngọc tại Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh, dưới sự hướng dẫn của PGS., TS. Lê Đình Hạc và TS. Vương Thị Hương Giang.